BVerwG 7. Senat, Beschluss vom 05.06.2019, 7 B 18/18

I

Der Kläger wendet sich gegen bodenschutzrechtliche Ordnungsverfügungen. Er erwarb zusammen mit einem Geschäftspartner in Gesellschaft bürgerlichen Rechts (GbR) ein zuvor langjährig gewerblich genutztes Gelände. Im Jahr 1990 wurden zwei der betreffenden Grundstücke in teilweiser Auseinandersetzung der Gesellschaft dem Geschäftspartner zum alleinigen Eigentum übertragen; im Jahr 2001 wurde dieser als Alleineigentümer der anderen beiden Grundstücke im Grundbuch eingetragen. Im Rahmen eines Altlastenuntersuchungsprogramms stellte die zuständige Behörde dort einen Sanierungsbedarf fest. Mit bestandskräftigen Verfügungen vom 30. September 1998 und vom 19. Juni 2000 wurde die GbR als Eigentümerin der Grundstücke zur Außerbetriebnahme unterirdischer Tanks sowie zur Durchführung einer Sanierungsuntersuchung verpflichtet. Mit Verfügung vom 6. September 2004 gab die Beklagte dem Kläger auf, für die Durchführung von Sanierungsmaßnahmen einen Gutachter zu beauftragen. Die angedrohte Ersatzvornahme wurde mit Bescheid vom 10. Mai 2005 festgesetzt. Mit einer weiteren Ordnungsverfügung vom selben Tag wurde der Kläger aufgefordert, mit den Sanierungsmaßnahmen zu beginnen. Die nach erfolglosem Widerspruch gegen alle drei Bescheide erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht ab. Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht die Bescheide aufgehoben: Der Kläger könne nicht nach § 10 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG zur Sanierung herangezogen werden. Er sei weder als Zustandsverantwortlicher nach § 4 Abs. 3 Satz 1 oder Abs. 6 Satz 1 BBodSchG noch als Einstandspflichtiger für eine juristische Person nach § 4 Abs. 3 Satz 4 Var. 1 BBodSchG sanierungspflichtig. Er sei weder im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung noch zu einem früheren Zeitpunkt Mit- oder Alleineigentümer der betroffenen Flächen gewesen. Die für juristische Personen normierte Durchgriffshaftung könne nicht über den Wortlaut hinaus auf Personengesellschaften erstreckt werden. Der Kläger könne auch nicht als nachhaftender Gesellschafter der GbR als ehemalige Eigentümerin nach § 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG i.V.m. §§ 128, 159 f. HGB für die Sanierung des Grundstücks in Anspruch genommen werden. Ein derartiges Einstehen für eine fremde Schuld müsse im Wege eines Haftungsbescheids geltend gemacht werden. Hierfür fehle es an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, die sich allein auf der Grundlage zivilrechtlicher Normen nicht ergebe. Im Übrigen begegne es Bedenken, die gegenüber der GbR mangels eines an sie adressierten Sanierungsbescheids nicht konkretisierte und somit abstrakte Ordnungspflicht als Verbindlichkeit im Sinne der handelsrechtlichen Vorschriften einzuordnen. Eine Ermächtigungsgrundlage zur hoheitlichen Geltendmachung der zivilrechtlichen Schuld finde sich schließlich nicht in § 4 Abs. 1 Buchst. b oder § 10 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Beklagten.

II

Die allein auf den Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die die Beschwerde ihr beimisst.

Die Frage,

"Kann der ehemalige Gesellschafter einer beendeten GbR, die Eigentümerin eines nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG zu sanierenden Grundstücks war, im Wege der Nachhaftung für die Sanierungspflicht der GbR nach § 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG i.V.m. § 128 Satz 1, § 159 HGB analog primär durch bodenschutzrechtliche Ordnungsverfügung in Anspruch genommen werden, ohne dass es des Erlasses eines sogenannten Haftungsbescheids durch die Behörde bedarf?",

ist nicht rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig. Sie kann vielmehr ohne Weiteres anhand der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung im Einklang mit dem Oberverwaltungsgericht im verneinenden Sinne beantwortet werden.

Zutreffend geht die Beklagte davon aus, dass sich die Möglichkeit einer Inanspruchnahme des Klägers aus der Vorschrift des § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG als solcher nicht ergibt. Sie wendet sich nicht gegen die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts, wonach als Eigentümer der zu sanierenden Grundstücke die auch insoweit rechtsfähige GbR anzusehen war mit der Folge, dass der Kläger nicht als (ehemaliger) Eigentümer zur Sanierung verpflichtet war. Sie teilt auch die Ansicht des Oberverwaltungsgerichts, dass sich eine Einstandspflicht des Klägers als (ehemaliger) Gesellschafter nicht durch ein von der - für die juristische Praxis maßgeblichen - zivilrechtlichen Begriffsbildung (siehe Schäfer, in: Münchener Kommentar zum BGB, 7. Aufl. 2017, Vorbem. vor § 705 Rn. 307 ff.) losgelöstes - erweitertes - Verständnis der "juristischen Person" nach § 4 Abs. 3 Satz 4 Var. 1 BBodSchG begründen lässt. Vor diesem Hintergrund vertritt die Beklagte die Rechtsauffassung, dass die zivilrechtliche Haftungsordnung der GbR, wie sie aus der Anerkennung ihrer Rechtsfähigkeit folge, nach dem Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung die personelle Reichweite des § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG unmittelbar bestimme und erweitere. Dem ist nicht zu folgen.

Zwar trifft den Gesellschafter einer Außen-GbR gemäß der entsprechend anwendbaren Vorschrift des § 128 HGB - nach dem Ausscheiden aus der Gesellschaft nach Maßgabe von § 736 Abs. 2 BGB, §§ 159 f. HGB - die persönliche, primäre, unbeschränkte und gesamtschuldnerische Haftung für die Verbindlichkeiten der Gesellschaft (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 2015 - 9 C 11.14 - BVerwGE 153, 109 Rn. 12 und Beschluss vom 8. Juni 2017 - 10 B 11.16 - Buchholz 316 § 49a VwVfG Nr. 16 Rn. 6; BGH, Urteil vom 8. Februar 2011 - II R 263/09 - BGHZ 188, 233 Rn. 23). Daraus folgt jedoch kein Wahlrecht der Behörde, entweder die (fortbestehende) Gesellschaft oder einen (ehemaligen) Gesellschafter mit den Mitteln hoheitlichen Zwangs in Anspruch zu nehmen.

Die Durchsetzung der zivilrechtlich begründeten Haftung des Gesellschafters für eine fremde Schuld mittels eines Verwaltungsakts als Voraussetzung der Anwendung des Verwaltungszwangs setzt wegen der mit dieser Handlungsform verbundenen spezifischen Eingriffswirkungen nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes eine hierauf bezogene Ermächtigungsgrundlage voraus. Diese Verwaltungsaktbefugnis muss allerdings nicht ausdrücklich normiert sein; es reicht aus, wenn sie sich dem Gesetz im Wege der Auslegung entnehmen lässt (BVerwG, Urteile vom 7. Dezember 2011 - 6 C 39.10 - BVerwGE 141, 243 Rn. 14, vom 10. Dezember 2014 - 1 C 11.14 - BVerwGE 151, 102 Rn. 13 und vom 12. April 2017 - 2 C 16.16 - BVerwGE 158, 364 Rn. 15). Daran fehlt es hier.

Der Verweis des Klägers auf eine gesamtschuldnerische Haftung des Gesellschafters führt insoweit nicht weiter. Denn die Gesamtschuld bezieht sich nur auf das Verhältnis der Gesellschafter untereinander (§ 128 Satz 1 HGB), nicht aber auf das Verhältnis zur Gesellschaft; in dieser Hinsicht ist aufgrund der Anerkennung der Rechtsfähigkeit der GbR eine akzessorische Haftung des Gesellschafters an die Stelle der Regelung nach §§ 422 ff. BGB getreten (vgl. Schäfer a.a.O. § 714 Rn. 47). Ungeachtet des Umstands, dass der Gesellschafter primär haftet und demnach den Gläubiger nicht auf das Gesellschaftsvermögen verweisen (vgl. Schmidt, in: Münchener Kommentar zum HGB, 4. Aufl. 2016, § 128 Rn. 20) und er grundsätzlich auf Erfüllung in Anspruch genommen werden kann (Schäfer a.a.O. § 714 Rn. 43 f.), ist die Rechtsstellung des Gesellschafters nicht identisch mit derjenigen der Gesellschaft und teilt nicht deren verfahrensrechtlichen Implikationen (siehe demgegenüber zum Schuldbeitritt BVerwGE, Urteil vom 3. März 2011 - 3 C 19.10 - BVerwGE 139, 121 Rn. 18 f., in Abgrenzung zur Bürgschaft, Rn. 20).

§ 128 HGB und den daran anknüpfenden Regelungen zur Nachhaftung ist eine Ermächtigungsgrundlage nicht zu entnehmen. Es ist zwar nicht ausgeschlossen, Normen, die - wie hier - jedenfalls in erster Linie eine materiell-rechtliche Verpflichtung regeln, zugleich einen verfahrensrechtlichen Gehalt beizumessen. Dies kommt aber in der Regel nur dann in Betracht, wenn eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung normiert wird, der als solcher bereits eine Nähe zum Verwaltungsakt als einer üblichen Handlungsform der Verwaltung innewohnt (siehe etwa BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2011 - 6 C 39.10 - BVerwGE 141, 243 Rn. 14). Bei der in § 128 HGB geregelten gesellschaftsrechtlichen Haftung fehlt es an diesem Bezug. Sie taugt folglich als solche nicht zur Begründung einer Verwaltungsaktbefugnis (vgl. Schäfer a.a.O. § 714 Rn. 37; Wiesner, in: FS Hellwig, 2010, 413 <418 f.>; siehe auch Schmidt a.a.O. § 129 Rn. 31).

Dies wird bestätigt durch die steuerverfahrensrechtlichen Regelungen in der Abgabenordnung. Erst mit dem Erlass eines Haftungsbescheids nach § 191 AO für eine zunächst nur nach Zivilrecht bestehende Haftung des Dritten wird diese in das öffentlich-rechtliche Handlungsregime überführt, während der Steuergläubiger sie ansonsten nur nach den Vorschriften des Zivilrechts geltend machen könnte (BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1989 - 8 C 85.87 - Buchholz 401.0 § 191 AO Nr. 3 S. 3; BFH, Urteile vom 23. Oktober 1985 - VII R 187/82 - BFHE 145, 13 <16 f.> und vom 27. Juni 1989 - VII R 100/86 - BFHE 158, 1 <4>). Auch hier wird folglich davon ausgegangen, dass es einer ausdrücklichen Transformationsnorm bedarf, weil § 128 HGB allein eine zivilrechtliche Verbindlichkeit begründet (Wiesner a.a.O. S. 415 f.).

Dieses Verständnis des Normbestands bedarf nicht deswegen einer Korrektur, weil damit, wie die Beklagte meint, das gesellschaftsrechtliche Haftungsregime auf den Kopf gestellt werde. Es ist vielmehr eine ausdrückliche Entscheidung des Gesetzgebers, in § 4 Abs. 3 Satz 4 Var. 1 BBodSchG allein die richterrechtlich entwickelten Abweichungen von dem das Kapitalgesellschaftsrecht kennzeichnenden Trennungsprinzip (§ 13 Abs. 2 GmbHG, § 1 Abs. 1 Satz 2 AktG) in Gestalt der Durchgriffshaftung ins Bodenschutzrecht zu übernehmen (BT-Drs. 13/6701 S. 51), während es bei den Personengesellschaften mit der nicht auf Missbrauchsfälle beschränkten, sondern umfassenden zivilrechtlichen Haftung ersichtlich sein Bewenden haben sollte. Diese gesetzgeberische Unterscheidung kann nicht wegen der erst nachfolgenden Anerkennung der Rechtsfähigkeit der GbR als überholt angesehen werden; denn das Modell der akzessorischen Haftung nach § 128 Abs. 1 HGB stand dem Gesetzgeber schon damals vor Augen.

Die Frage,

"Bedarf die sich unmittelbar aus § 4 Abs. 3 Satz 1 oder Abs. 6 BBodSchG ergebende Sanierungspflicht einer GbR als Grundstückseigentümerin eines Grundstücks mit schädlichen Bodenverunreinigungen einer Konkretisierung durch einen an die GbR adressierten Sanierungsbescheid, mit der Folge, dass erst nach Erlass einer an die GbR gerichteten Grundverfügung eine Verbindlichkeit im Sinne von § 128 Abs. 1 HGB vorliegt und der ehemalige Gesellschafter der GbR nach § 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG i.V.m. § 128 Satz 1, §§ 159 f. HGB analog in Anspruch genommen werden kann?",

rechtfertigt ebenso wenig die Zulassung der Revision. Denn weder war die Frage - wie geboten - für das angegriffene Urteil entscheidungserheblich (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2018 - 7 BN 3.18 - NVwZ-RR 2019, 384 Rn. 11 m.w.N.), noch käme es, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, im angestrebten Revisionsverfahren darauf an, unter welchen Voraussetzungen von einer Verbindlichkeit im Sinne von § 128 Abs. 1 HGB auszugehen ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 39 Abs. 1, § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 und 3 GKG.