BVerwG Fachsenat für Entscheidungen nach § 99 Abs 2 VwGO, Beschluss vom 08.03.2019, 20 F 8/17

I

In dem diesem Zwischenverfahren zugrunde liegenden Hauptsacheverfahren begehrt der Kläger Auskunft über die beim Niedersächsischen Landeskriminalamt zu seiner Person gespeicherten Daten.

Im Hauptsacheverfahren hat das Verwaltungsgericht den Beklagten aufgefordert, die vollständigen Unterlagen zu übersenden. Daraufhin wurden durch den Beigeladenen ein teilweise geschwärzter Teil der Akten vorgelegt, die Vorlage der vollständigen, ungeschwärzten Akten aber unter Abgabe einer Sperrerklärung vom 20. März 2017 verweigert. Mit Beschluss vom 4. April 2017 hat das Verwaltungsgericht das Verfahren auf sinngemäßen Antrag des Klägers, die Rechtswidrigkeit der Verweigerung festzustellen, dem Fachsenat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts zur Durchführung eines Zwischenverfahrens vorgelegt. Der Beklagte habe sich darauf berufen, dass die nicht vorgelegten bzw. geschwärzten Unterlagen ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig seien bzw. einer Herausgabe § 16 Abs. 4 NDSG entgegenstehe. Damit habe er dem Begehren des Klägers Weigerungsgründe nach § 99 Abs. 1 Satz 2 2. Alt. VwGO entgegen gehalten, deren Berechtigung vom erkennenden Gericht nur in Kenntnis des Akteninhaltes überprüft werden könne.

Mit Beschluss vom 19. Juni 2017 hat der Fachsenat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts den Antrag teilweise verworfen und festgestellt, dass die Sperrerklärung rechtswidrig ist, soweit sie sich auf einen im Einzelnen bezeichneten Teil der Unterlagen bezieht. Der Antrag sei unzulässig, soweit er sich auf Speicherungen nicht niedersächsischer Behörden in der Verbunddatei Inpol-Fall Innere Sicherheit beziehe. Denn insoweit fehle es an einer Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der Unterlagen durch das Gericht der Hauptsache. Es sei zumindest nicht ohne weitere Erläuterung ersichtlich, dass der Beklagte insoweit Verpflichteter eines Auskunftsanspruches sein könne. Im Übrigen liege mit der Anforderung der Akten und dem Vorlagebeschluss eine ausreichende förmliche Verlautbarung der Entscheidungserheblichkeit vor. Der insoweit zulässige Antrag sei teilweise begründet, soweit er sich auf einzelne, konkret bezeichnete Blätter der Beiakte zum Zwischenverfahren beziehe. Im Übrigen lägen die mit der formellen Anforderungen genügenden und die entscheidungserheblichen Aktenbestandteile vollständig erfassenden Sperrerklärung geltend gemachten Geheimhaltungsgründe vor und die darauf bezogene Ermessensentscheidung sei nicht zu beanstanden. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Klägers.

II

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet, weil der Antrag des Klägers zum Teil unzulässig und im Übrigen unbegründet ist.

1. a) Voraussetzung für die Zulässigkeit eines Antrages nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist die ordnungsgemäße Bejahung der Entscheidungserheblichkeit der gesperrten Unterlagen für das Ausgangsverfahren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 2016 - 20 F 2.15 - NVwZ 2016, 467 Rn. 3). Über die Frage, ob Unterlagen der Vorlagepflicht des § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO unterliegen, hat nach der Aufgabenverteilung zwischen dem Fachsenat und dem Gericht der Hauptsache Letzteres zu befinden (BVerwG, Beschlüsse vom 9. Februar 2016 - 20 F 11.15 - ZD 2016, 239 Rn. 6 und vom 24. November 2003 - 20 F 13.03 - BVerwGE 119, 229 <230>). Hat das Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit ordnungsgemäß - in der Regel im Wege eines Beweisbeschlusses oder einer vergleichbaren förmlichen Äußerung - bejaht, ist der Fachsenat hieran grundsätzlich gebunden. Nur in Ausnahmefällen entfällt diese Bindungswirkung und damit zugleich auch eine Zulässigkeitsvoraussetzung für den Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 2016 - 20 F 2.15 - NVwZ 2016, 467 Rn. 3 ff. m.w.N.). Dies kommt etwa in Betracht, wenn die Rechtsauffassung des Gerichts der Hauptsache offensichtlich fehlerhaft ist. Die Bindungswirkung entfällt auch dann, wenn das Gericht der Hauptsache seiner Verpflichtung nicht genügt, die ihm nach dem Amtsermittlungsgrundsatz zur Verfügung stehenden Mittel zur Aufklärung des Sachverhalts zu erschöpfen, um auf dieser Grundlage über die Erforderlichkeit der ungeschwärzten Aktenvorlage zu entscheiden (BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 2016 - 20 F 2.15 - NVwZ 2016, 467 Rn. 4 m.w.N.). Auch wenn das Gericht der Hauptsache zunächst in ausreichender Weise die Entscheidungserheblichkeit der angeforderten Akten verlautbart, kann es verpflichtet sein, alle oder einzelne Unterlagen nach Abgabe der Sperrerklärung nochmals auf ihre Entscheidungserheblichkeit zu untersuchen. Gegebenenfalls ist auch zu prüfen, ob und in welchem Umfang es der genauen Kenntnis des Inhalts der geschwärzten Teile der Dokumente bedarf (BVerwG, Beschlüsse vom 21. Januar 2016 - 20 F 2.15 - NVwZ 2016, 467 Rn. 6 und vom 28. Juni 2017 - 20 F 12.16 - juris Rn. 5).

b) Hiernach ist der Antrag teilweise unzulässig.

aa) Allerdings verlangen zwischenzeitliche Änderungen des Datenschutzrechts des Landes Niedersachsen nicht, dass das Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit der gesperrten Unterlagen erneut prüft. Denn nach der nunmehr geltenden Rechtslage, auf die es für das Verpflichtungsbegehren des Klägers grundsätzlich ankommt, sind im Wesentlichen dieselben rechtlichen Gesichtspunkte maßgeblich wie nach der alten Rechtslage, nach der das Verwaltungsgericht die Entscheidungserheblichkeit der Unterlagen geprüft hat.

Der Kläger hat seinen im Hauptsacheverfahren verfolgten Anspruch auf § 16 Abs. 1 Niedersächsisches Datenschutzgesetz (NDSG) in der Fassung vom 29. Januar 2002 (Nds. GVBl. S. 22 - im Folgenden: NDSG a.F.) gestützt. Die Auskunftserteilung war unter Bezugnahme auf § 16 Abs. 4 NDSG a.F. teilweise abgelehnt worden. Auf diese Norm nimmt auch die Verlautbarung der Entscheidungserheblichkeit durch das Gericht der Hauptsache Bezug.

Am 25. Mai 2018 ist nach Art. 26 Satz 2 des Gesetzes zur Neuordnung des niedersächsischen Datenschutzrechts vom 16. Mai 2018 (Nds. GVBl. 2018, S. 94) das alte Niedersächsische Datenschutzgesetz außer Kraft getreten. Seine Regelungen wurden ab diesem Zeitpunkt durch die Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG - Datenschutz-Grundverordnung (ABl. L 119 vom 4. Mai 2015, S. 1 - 88, im Folgenden: DSGVO) ersetzt und durch das am selben Tage in Kraft getretene Niedersächsische Datenschutzgesetz (NDSG) vom 16. Mai 2018 (Nds. GVBl. 2018, S. 66 - im Folgenden: NDSG n.F.) ergänzt. Neben den auf die Daten von Polizeibehörden nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. d DSGVO nicht anwendbaren Auskunftsanspruch aus Art. 15 DSGVO statuiert § 51 NDSG n.F. Auskunftsansprüche betroffener Personen. Dies setzt die Richtlinie (EU) 2016/680 (ABl. L 119 vom 4. Mai 2016, S. 89) um (vgl. Nds LT-Drs. 18/901 S. 1, 6, 18 f.) und regelt gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1 NDSG n.F. Auskunftsansprüche gegen Behörden, die zuständig sind für die Verarbeitung personenbezogener Daten zur Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung, Verfolgung oder Ahndung von Straftaten, einschließlich des Schutzes vor und der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit.

§ 51 Abs. 3 NDSG n.F. enthält im Wesentlichen dieselben Einschränkungen des Auskunftsanspruches wie schon zuvor § 16 Abs. 4 NDSG a.F. (vgl. Nds LT-Drs. 18/901 S. 19). § 51 Abs. 3 Satz 1 NDSG n.F. eröffnet für den Fall des Vorliegens der in den Weigerungsgründen nach § 51 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 3 NDSG n.F. erfassten Gefahren wie schon § 16 Abs. 4 NDSG a.F. Ermessen bei der Entscheidung über die Ablehnung. Zwar schränkt er das Ermessen in einem zweiten Halbsatz anders als § 16 Abs. 4 NDSG a.F. ausdrücklich ein. Hiernach können Anträge bei Vorliegen der Weigerungsgründe abgelehnt werden, es sei denn, das Informationsinteresse der betroffenen Person überwiegt das Interesse an der Vermeidung dieser Gefahren. Die Abwägung des Informationsinteresses des Betroffenen mit den in den Weigerungsgründen geschützten Verfahren war aber im Rahmen einer rechtsfehlerfreien Ausübung des Ermessens auch zuvor schon geboten und ist ausweislich der Sperrerklärung auch erfolgt.

bb) Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts hat die Zulässigkeit des Antrages mangels ausreichender Verlautbarung der Entscheidungserheblichkeit durch das Gericht der Hauptsache jedoch rechtsfehlerfrei verneint, soweit auf Blatt 28 und 30 der Beiakte zum Zwischenverfahren 14 PS 3/17 Speicherungen nicht-niedersächsicher Behörden in der Verbunddatei Inpol-Fall Innere Sicherheit in Rede stehen. Dazu bedarf es schon im Hinblick auf die Ausführungen in der Sperrerklärung selbst ergänzender Erwägungen des Gerichts der Hauptsache, dass der Beklagte auch insoweit Verpflichteter des Auskunftsanspruches ist. Hieran hat sich durch die angeführten Änderungen im niedersächsischen Datenschutzrecht nichts geändert.

cc) Darüber hinaus ist der Antrag des Klägers, die Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung festzustellen, auch unzulässig, soweit er sich auf Blatt 4, 5, 17, 18, 26 und 54 der Beiakte zum Zwischenverfahren 14 PS 3/17 bezieht. Im Hinblick auf diese Aktenbestandteile ist der Fachsenat der Vorinstanz zu Unrecht davon ausgegangen, an die vom Verwaltungsgericht auf für Blatt 4, 5, 17, 18, 26 und 54 der Beiakte zum Zwischenverfahren 14 PS 3/17 bejahte Entscheidungserheblichkeit gebunden zu sein; denn das Verwaltungsgericht hat die Entscheidungserheblichkeit der angeforderten Akten nicht ordnungsgemäß bejaht.

Bei den geschwärzten Inhalten handelt es sich aus dem lesbaren Kontext der teilweise geschwärzt vorgelegten Unterlagen ersichtlich um die Namen weiterer Personen, die parallel zum Kläger Auskunftsersuchen zu den sie betreffenden Daten gestellt haben. Es erschließt sich nicht ohne weitere Darlegungen, inwiefern diese Angaben für die Entscheidung des Rechtsstreits des Klägers erheblich sein könnten. Das mit der Klage verfolgte Auskunftsbegehren bezieht sich ausschließlich auf beim Beklagten gespeicherte Daten zur Person des Klägers. Um solche Daten geht es bei den geschwärzten Passagen an den genannten Stellen offenkundig nicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. September 2017 - 20 F 11.16 - juris Rn. 9).

Im Übrigen ist die Beschwerde insoweit aber auch unbegründet, weil der jeweils geltend gemachte Weigerungsgrund im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO - wie das Oberverwaltungsgericht mit Recht annimmt - vorliegt. Zu den ihrem Wesen nach geheim zu haltenden Vorgängen zählen personenbezogene Daten wie zuvörderst die Namen dritter Personen, sofern diese ein durch das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG abgesichertes Interesse an der Geheimhaltung der betreffenden Daten haben (BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2015 - 20 F 3.15 - ZD 2015, 602 Rn. 16). Die Durchsicht der Unterlagen hat ergeben, dass es sich bei den Schwärzungen auf Blatt 4, 5, 17, 18, 26 und 54 der Beiakte zum Zwischenverfahren 14 PS 3/17 um derartige Daten handelt.

2. Der im Übrigen zulässige Antrag des Klägers ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht hat das Vorliegen der mit der Sperrerklärung vom 20. März 2017 differenziert für die einzelnen Aktenbestandteile geltend gemachten Weigerungsgründe nach § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 und Alt. 3 VwGO unter Anlegung der zutreffenden rechtlichen Maßstäbe geprüft.

a) Danach ist ein Nachteil für das Wohl des Landes im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO unter anderem dann gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des Akteninhalts die zukünftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren oder Leben, Gesundheit und Freiheit von Personen gefährden würde (BVerwG, Beschlüsse vom 21. Januar 2014 - 20 F 1.13 - juris Rn. 18 f., vom 21. August 2012 - 20 F 5.12 - juris Rn. 4 und vom 12. September 2017 - 20 F 4.16 - juris Rn. 7). Personenbezogene Daten sind grundsätzlich ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO. Bei solchen Daten besteht ein privates Interesse an der Geheimhaltung, das grundgesetzlich geschützt ist. Geschützt sind nicht nur personenbezogene Daten, die ohne Weiteres zur Identifikation der Person führen, sondern auch Äußerungen und Angaben zur Sache können geheimhaltungsbedürftig sein, wenn die Mitteilungen Rückschlüsse auf die Person erlauben und in Abwägung mit den Interessen des Klägers ein berechtigtes Interesse an einer Geheimhaltung besteht (BVerwG, Beschluss vom 12. September 2017 - 20 F 4.16 - juris Rn. 7).

b) Nach Durchsicht der dem Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts im Original vorliegenden Unterlagen ist der Beigeladene zu Recht davon ausgegangen, dass die Vornahme von Schwärzungen auf den Blättern 4, 5, 17, 18, 26, 52, 54 und 65 der Beiakte zum Zwischenverfahren 14 PS 3/17 von § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 bzw. 3 VwGO gedeckt ist. Ein zu den vorgenommenen Schwärzungen berechtigender Weigerungsgrund besteht auch, soweit auf den Blättern 28 und 30 der Beiakte zum Zwischenverfahren 14 PS 3/17 andere Daten geschwärzt wurden als der Hinweis auf eine zusammenfassende Darstellung vorliegender Erkenntnisse und darauf fußender polizeilicher Bewertungen zur Person des Klägers, hinsichtlich derer der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts die Sperrerklärung für rechtswidrig erklärt hat.

Nach Einsichtnahme in die Originalunterlagen scheidet auch die Vorlage von Blatt 20 und 21 sowie 41 bis 51 der Beiakte zum Zwischenverfahren 14 PS 3/17 vollständig aus. Auch in Bezug auf diese Blätter beruft sich der Beigeladene mit Recht auf Weigerungsgründe und geht zutreffend davon aus, dass Teilschwärzungen nur zu inhaltsleeren und nichtssagenden Restbeständen führen würden (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 28. November 2013 - 20 F 11.12 - juris Rn. 18 und vom 29. November 2016 - 20 F 10.16 - juris Rn. 12).

Das Oberverwaltungsgericht geht des Weiteren zutreffend davon aus, dass Weigerungsgründe Teilschwärzungen und die teilweise Nichtvorlage der bislang insgesamt nicht vorgelegten Blätter 31 bis 40 der Beiakte zum Zwischenverfahren 14 PS 3/17 rechtfertigen. Diese Aktenteile enthalten nicht nur Personendaten des Klägers selbst, seine Fotografie und Hinweise auf an anderer Stelle bereits offen gelegte Verfahren und Speicherungen, hinsichtlich derer das Oberverwaltungsgericht die Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung festgestellt hat. Sie enthalten auch Informationen, die Rückschlüsse auf die Arbeitsweise von Polizeibehörden zulassen und deren Bekanntwerden daher die effektive Erfüllung ihrer Aufgaben beeinträchtigen kann. Dies gilt auch für Formularbestandteile, die im Hinblick auf den Kläger gar nicht ausgefüllt sind. Hiernach ist die Verweigerung der Vorlage von Blatt 33, 34, 36, 37, 38 und 40 der Beiakte zum Zwischenverfahren 14 PS 3/17 gerechtfertigt, weil Teilschwärzungen auf diesen Seiten allenfalls inhaltsleere und nichtssagende Restbestände übrig ließen. Dagegen sind auf Blatt 31, 32, 35 und 39 Teilschwärzungen möglich, die die Personendaten des Klägers oder bereits in dieser Akte an anderer Stelle offen gelegte allgemeinpolizeiliche Erkenntnisse nicht erfassen.

Von einer weiteren Begründung wird nach § 99 Abs. 2 Satz 10 VwGO abgesehen.

3. Soweit die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Vorlageverweigerung erfüllt sind, ist auch die Ermessensausübung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht zu beanstanden. Der Beigeladene hat in seiner Sperrerklärung eine auf den laufenden Rechtsstreit bezogene und die widerstreitenden Interessen der Beteiligten abwägende Ermessensentscheidung getroffen, die den rechtlichen Anforderungen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2010 - 20 F 11.09 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 56 Rn. 12 m.w.N.) genügt.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.