BVerwG 4. Senat, Beschluss vom 21.03.2019, 4 BN 11/19

Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

Das Oberverwaltungsgericht hat dem Normenkontrollantrag der Antragstellerin gegen den Regionalplan "Havelland-Fläming 2020" vom 16. Dezember 2014 in der Fassung der Bekanntmachung der Genehmigung vom 18. Juni 2015 stattgegeben. Der Normenkontrollantrag sei zulässig und begründet.

1. Das Oberverwaltungsgericht hat entschieden, dass die Antragstellerin gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt sei (UA S. 8 ff.). Die Antragstellerin sei Rechtsnachfolgerin der Aufwind & Orbis Havelland GmbH und Co. KG. Diese habe immissionsschutzrechtliche Genehmigungen zur Errichtung und zum Betrieb von Windkraftanlagen außerhalb der im Regionalplan festgelegten Eignungsgebiete beantragt, deren Erteilung an § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 und Satz 3 BauGB hätte scheitern können. Der Umstand, dass die Antragstellerin die Anträge im August 2015 und August 2016 zurückgenommen habe, ändere nichts an ihrer Antragsbefugnis. Sie habe dargelegt, die Anträge nur wegen Aussichtslosigkeit zurückgenommen zu haben, die Projekte aber weiterzuverfolgen. Ihre Interessenlage habe sich mithin nicht geändert. Ihre privaten Belange seien der Antragsgegnerin auch bekannt, denn die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin habe sich am Aufstellungsverfahren beteiligt, und die Anträge seien erst nach Beschlussfassung über den Regionalplan zurückgenommen worden.

Die Frage (Beschwerdebegründung S. 16),

ob ein Windenergieanlagenbetreiber, der im Geltungsbereich des angefochtenen Regionalplans (mit Ausweisung von Standorten für Windenergieanlagen mit der Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) nicht Eigentümer ist und nach Antragsrücknahme keinen Genehmigungsantrag mehr verfolgt,

- dennoch für den Normenkontrollantrag gegen den Regionalplan antragsbefugt sein kann und

- was er dafür im Verfahren darzulegen hat,

führt nicht zur Zulassung der Revision. Auf sie lässt sich antworten, ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf.

Für die aus dem planungsrechtlichen Abwägungsgebot herzuleitende Antragsbefugnis zur Stellung eines Normenkontrollantrags gegen einen raumordnungsrechtlichen Plan gelten im Grundsatz dieselben Anforderungen wie etwa im Falle eines Normenkontrollantrags gegen einen Bebauungsplan (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 <219>). Ein Antragsteller muss also hinreichend substanziiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch bestimmte Regelungen des raumordnungsrechtlichen Plans oder deren Anwendung in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird (BVerwG, Beschluss vom 13. November 2006 - 4 BN 18.06 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 172 Rn. 6). Das wiederum setzt voraus, dass er einen eigenen Belang als verletzt benennt, der für die Abwägung überhaupt zu beachten war.

Das Oberverwaltungsgericht ist von diesen - höchstrichterlich nicht weiter klärungsbedürftigen - Grundsätzen ausgegangen und hat die Absicht der Antragstellerin, außerhalb der im Regionalplan festgelegten Eignungsgebiete Windenergieanlagen errichten zu wollen, als abwägungserheblich angesehen. Es ist nicht zweifelhaft, dass ein potenzieller Bauherr auch dann die Beschränkung der Nutzung eines in einer Ausschlusszone gelegenen Grundstücks einer gerichtlichen Kontrolle zuzuführen kann, wenn er nicht Grundstückseigentümer ist. Allerdings muss sich das Normenkontrollgericht von der Ernsthaftigkeit seiner Absicht überzeugen, auf dem Grundstück Windenergieanlagen errichten zu wollen, und darf sich nicht mit einer bloßen Formalbehauptung begnügen. Das setzt substanziierten Sachvortrag durch den Antragsteller voraus. Welche Anforderungen an die Substanziierung zu stellen sind, ist eine Frage des Einzelfalls und nicht grundsätzlich klärungsfähig.

2. Das Oberverwaltungsgericht hat dem Regionalplan sowohl mehrere formelle als auch mehrere materielle Fehler nachgewiesen und jeden Fehler als beachtlich angesehen. Ist die vorinstanzliche Entscheidung auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, so kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund aufgezeigt wird und vorliegt (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 1994 - 11 PKH 28.94 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 4 S. 4). Wenn nur bezüglich einer Begründung ein Zulassungsgrund gegeben ist, kann diese Begründung nämlich hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens ändert.

a) Nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts wurde der Regionalplan nicht ordnungsgemäß ausgefertigt. Das Rechtsstaatsgebot erfordere eine Ausfertigung, die sicherstelle, dass der Inhalt des als Satzung beschlossenen Regionalplans mit dem Willen der Regionalversammlung im Zeitpunkt der Beschlussfassung übereinstimme (UA S. 11). Der Ausfertigungsvermerk des Vorsitzenden der Regionalversammlung vom 16. Juli 2015 beziehe sich auf eine Satzung, die nicht mit der von der Regionalversammlung beschlossenen Satzung identisch sei; denn aus dem Vermerk ergebe sich, dass die Gemeinsame Landesplanungsabteilung die Festlegung des Vorranggebiets VR 08 (M.) "Gewinnung oberflächennaher Rohstoffe" von der Genehmigung ausgenommen habe und diese Festlegung einschließlich ihrer Begründungen aus der von der Regionalversammlung beschlossenen Satzung entfernt worden sei (UA S. 11 f.). Die Regionalversammlung hätte vor der Ausfertigung der Satzung am 16. Juli 2015 einen Beschluss fassen müssen, mit dem sie sich die Änderung der Satzung durch die Genehmigung zu eigen mache (UA S. 12).

Die Fragen (Beschwerdebegründung S. 21),

ob und ab wann die Nichtgenehmigung von zeichnerischen und textlichen Festlegungen im Verfahren um die Verbindlicherklärung, wenn ein einzelnes Vorranggebiet nach § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ROG (hier zur Gewinnung oberflächennaher Rohstoffe) betroffen ist, durch die zuständige Behörde ein erneutes Beteiligungsverfahren und einen Beitrittsbeschluss des satzungsgebenden Organs erfordert

und

ob eine Ausfertigung des Plans ohne diesen Beitrittsbeschluss fehlerhaft ist,

rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision. Sie können bereits im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde beantwortet werden.

Das Oberverwaltungsgericht hat § 4 Abs. 2 Satz 1 RegBkPlG dahingehend ausgelegt, dass allein der Regionalen Planungsgemeinschaft, deren Organ die Regionalversammlung ist (§ 5 RegBkPlG), die Pflichtaufgabe obliegt, einen Regionalplan aufzustellen, fortzuschreiben, zu ändern und zu ergänzen und kein Fall gegeben ist, in dem die Gemeinsame Landesplanungsabteilung die Planung ganz oder teilweise selbst durchführen und für verbindlich erklären kann (UA S. 12 f.). Daran ist der Senat nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO gebunden. Wenn es - wie hier - Sache des jeweiligen Regionalen Planungsverbands ist, im Raumordnungsplan die mit der Planung verbundenen (abschließenden) Abwägungsentscheidungen zu treffen, muss sich der Planungsverband mit Änderungen oder Beschränkungen der Abwägungsentscheidung durch die Genehmigungsbehörde erneut befassen und sie im Falle des Einverständnisses durch ihre Billigung oder einen Beitrittsbeschluss bestätigen (BVerwG, Urteil vom 18. August 2015 - 4 CN 7.14 - BVerwGE 152, 372 Rn. 11). Fehlt es hieran, ist die Ausfertigung der Satzung in der durch die Genehmigungsbehörde geänderten Fassung durch den Urkundsbeamten des satzungsgebenden Organs fehlerhaft.

Die Erfordernisse eines Beitrittsbeschlusses und einer Ausfertigung der Satzung in der geänderten Fassung gelten für jede Abwägungsentscheidung, die von der Genehmigungsbehörde geändert worden ist, und nicht nur für geänderte Windenergiekonzepte. Die Antragsgegnerin hält einen Beitrittsbeschluss allerdings nicht für erforderlich (und eine Ausfertigung der geänderten Satzung ohne vorherigen Beitrittsbeschluss für ordnungsgemäß), wenn und solange sich durch den Fortfall einer Festlegung keine abwägungsrelevanten inhaltlichen Änderungen des Regionalplans ergeben (Beschwerdebegründung S. 21). Ihre Auffassung mag zutreffen, geht aber an dem vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt vorbei. Das Oberverwaltungsgericht hat die Belange des die Rohstoffgewinnung betreibenden Unternehmens, die durch den Wegfall des Vorranggebiets VR 08 negativ betroffen seien, als abwägungserheblich bezeichnet (UA S. 17). Offensichtlich ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Streichung des Vorranggebiets die Entwicklungsmöglichkeiten des Unternehmens erschwert oder vereitelt.

Mit ihrer auf § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO gestützten Verfahrensrüge macht die Antragsgegnerin geltend, dass das Oberverwaltungsgericht seiner Pflicht zur Erforschung des Sachverhalts nach § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht nachgekommen sei. Hätte es diese Pflicht erfüllt, hätte es festgestellt, dass es die vermutete negative Betroffenheit des Unternehmens nicht gebe (Beschwerdebegründung S. 49).

Eine Aufklärungsrüge kann nur Erfolg haben, wenn substantiiert dargetan wird, hinsichtlich welcher tatsächlichen Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht gekommen wären, welche tatsächlichen Feststellungen bei der Durchführung der vermissten Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären und inwiefern das unterstellte Ergebnis zu einer dem Kläger günstigeren Entscheidung hätte führen können. Weiterhin muss dargelegt werden, dass bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben nunmehr beanstandet wird, hingewirkt worden ist oder dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - NJW 1997, 3328).

Die Antragsgegnerin entnimmt einem Schriftverkehr zwischen dem Abbauunternehmer und der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung Berlin-Brandenburg, dass die "Nicht-Festlegung" des Vorranggebiets für die Rohstoffgewinnung der beabsichtigten Erweiterung des Kiesabbaus aus raumordnerischer Sicht nicht entgegenstehe (Beschwerdebegründung S. 50). Sie zeigt allerdings nicht auf, dass sich dem Oberverwaltungsgericht Lektüre und Auswertung der gewechselten Schreiben hätten aufdrängen müssen. Sie liefert nicht einmal Anhaltspunkte dafür, dass das Oberverwaltungsgericht von dem Schriftverkehr überhaupt hätte wissen können.

Der Befund des Oberverwaltungsgerichts, der Regionalplan "Havelland-Fläming 2020" sei nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden, rechtfertigt den Ausspruch des Urteils, dass der Regionalplan unwirksam ist. Unerheblich ist entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin, dass die Entfernung der Festlegung des Vorranggebiets für die Rohstoffgewinnung aus dem Regionalplan, welche die Fehlerhaftigkeit seiner Ausfertigung zur Folge hat, die Abwägungsentscheidungen zur Festlegung der Windeignungsgebiete nicht habe beeinflussen können (Beschwerdebegründung S. 50). Zwar hat das Oberverwaltungsgericht die Antragsbefugnis damit begründet, dass die von der Antragstellerin beabsichtigte Errichtung von Windenergieanlagen auf Flächen außerhalb der im Regionalplan festgelegten Eignungsgebiete an § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 und Satz 3 BauGB scheitern könne, bei der Prüfung der Begründetheit des Normenkontrollantrags hat es aber zu Recht eine objektive Rechtskontrolle vorgenommen und nicht gefragt, ob durch den Rechtsverstoß Rechte oder Belange der Antragstellerin verletzt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Dezember 2000 - 4 BN 59.00 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 144 S. 50).

b) Das Oberverwaltungsgericht hat den Regionalplan ferner deshalb beanstandet, weil die Einsichtszeiten für den Entwurf im Landkreis Potsdam-Mittelmark mit wöchentlich zwölf Stunden (dienstags und donnerstags jeweils von 9:00 Uhr bis 12:00 Uhr sowie von 13:00 Uhr bis 16:00 Uhr) zu knapp bemessen gewesen seien, zumal an keinem Tag die Möglichkeit bestanden habe, in der Mittagszeit oder am späten Nachmittag, also außerhalb der regulären Arbeitszeiten, Einsicht zu nehmen (UA S. 20). Auch insoweit gibt es keinen Grund für die Zulassung der Revision.

Die Antragsgegnerin hält für grundsätzlich klärungsbedürftig (Beschwerdebegründung S. 30 f.),

ob die im Recht der Bauleitplanung entwickelten Anforderungen an die Dauer von Einsichtszeiten bei der öffentlichen Auslegung von Bauleitplanentwürfen auf das Recht der Raumordnung und Landesplanung (die Aufstellung von Regionalplänen) so eng übertragbar sind, dass

- einerseits die Dauer der öffentlichen Einsichtnahmemöglichkeiten an den "Dienststunden" der auslegenden Behörde, die jedoch mit dem Erlass des Regionalplans gar nicht befasst ist, orientiert sein muss, und

- andererseits eine einzige Teil-Auslegung mit vermeintlich zu kurzen Einsichtszeiten im Rahmen der zahlreichen, ineinander greifenden und räumlich sich teilweise überdeckenden Auslegungen des Regionalplanentwurfs dazu führen kann, dass der Regionalplan formell rechtswidrig ist.

Auch hierauf lässt sich bereits im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde antworten.

Nach § 10 Abs. 1 Satz 2 ROG in der Fassung vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986) sind, wenn bei der Aufstellung des Raumordnungsplans eine Umweltprüfung durchgeführt wird, u.a. der Entwurf des Raumordnungsplans für die Dauer von mindestens einem Monat öffentlich auszulegen. § 2 Abs. 3 Satz 4 RegBkPlG sieht eine Auslegungsdauer von zwei Monaten vor. Nicht geregelt ist, wie viele Stunden während der Auslegungsdauer der Entwurf für die Öffentlichkeit zugänglich sein muss. Das Oberverwaltungsgericht hat die Auffassung vertreten, dass der Entwurf nicht während aller Dienststunden auszulegen ist, sondern die Einsichtszeiten auf die üblichen Dienststunden mit Publikumsverkehr beschränkt werden dürfen, solange die Interessierten während der Auslegungszeit in zumutbarer Weise Gelegenheit zur Einsichtnahme haben. Das trifft zu. Was für den Entwurf eines Bebauungsplans gilt (BVerwG, Urteil vom 4. Juli 1980 - 4 C 25.78 - Buchholz 406.11 § 2 BBauG Nr. 21 S. 32), gilt auch für den Entwurf eines Raumordnungsplans. Ob die auslegende Stelle mit dem Erlass des Raumordnungsplans befasst ist, spielt für die Frage, ob sie die Möglichkeiten der Einsichtnahme unzumutbar eingeschränkt hat, keine Rolle.

Der zweite Teil der Frage ist ohne weiteres zu bejahen. § 2 Abs. 3 Satz 4 RegBkPlG schreibt vor, dass der Entwurf eines Regionalplans mit seiner Begründung bei der Regionalen Planungsgemeinschaft, den Landkreisen und den kreisfreien Städten auszulegen ist. An die rechtliche Vorgabe, den Bürgern während der Auslegungsdauer in zumutbarer Weise Gelegenheit zur Einsicht zu geben, muss sich jede Stelle halten. Tut eine Stelle das nicht, zieht dies die formelle Rechtswidrigkeit des Regionalplans nach sich.

Mit ihrer Aufklärungsrüge beanstandet die Antragsgegnerin, dass es das Oberverwaltungsgericht zu Unrecht unterlassen habe, die Auswirkungen der vermeintlich zu kurzen Auslegungszeiten im Landkreis Potsdam-Mittelmark aufzuklären, insbesondere zu hinterfragen, ob und inwieweit räumlich überlappende Auslegungen erfolgt sind (Beschwerdebegründung S. 51). Die Rüge genügt nicht den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Die Antragsgegnerin zeigt schon nicht auf, dass das Oberverwaltungsgericht auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung, auf die abzustellen ist, selbst wenn sie verfehlt sein sollte (stRspr, vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1996 - 11 B 150.95 - Buchholz 424.5 GrdstVG Nr. 1 S. 1), Anlass zu der vermissten Sachverhaltsaufklärung hätte haben müssen. Außerdem legt sie nicht dar, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen in Betracht gekommen und welche tatsächlichen Feststellungen bei der Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären.

3. Ob eine der sonstigen Grundsatz- oder Verfahrensrügen erfolgreich wäre, bedarf keiner Entscheidung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO und die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.