BVerwG 9. Senat, Urteil vom 27.11.2018, 9 A 8/17

Die Klagen sind zulässig und teilweise begründet.

Unter Berücksichtigung des fristgerechten Klagevorbringens (A.) weist der Planfeststellungsbeschluss vom 27. April 2017 in der Gestalt der in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll erklärten Ergänzungen zwar keine Fehler bei der Abschnittsbildung auf (B.); der Planfeststellungsbehörde ist jedoch bei der Anwendung von Bestimmungen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung ein Verfahrensfehler unterlaufen, hieraus ergibt sich gleichzeitig, dass auch die Vereinbarkeit des Beschlusses mit dem wasserrechtlichen Verschlechterungsverbot derzeit nicht festgestellt werden kann (C.); ferner verstößt der Planfeststellungsbeschluss gegen Vorgaben des Naturschutzrechts (D.). Die Kläger als gemäß § 2 Abs. 1 UmwRG anerkannte Vereinigungen können die benannten Mängel nach § 2 Abs. 4 UmwRG rügen. Rechtsfolge aller Mängel ist nicht die Planaufhebung, sondern die Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses (§ 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG).

A. Die zehnwöchige Klagebegründungsfrist des § 6 Satz 1 UmwRG ist durch die fristgerechte Klageerhebung in Gang gesetzt worden. Die Rechtsbehelfsbelehrung im Planfeststellungsbeschluss, die auf eine sechswöchige Klagebegründungsfrist nach zuvor geltendem Recht verwies, war entsprechend dem Hinweis des Vorsitzenden in der Eingangsverfügung unzutreffend geworden, weil die Neufassung des § 6 UmwRG am 29. Juli 2017 in Kraft getreten und damit bereits auf die Klageerhebung im August 2017 anzuwenden war.

Gemäß § 6 Satz 1 und 2 UmwRG hat eine Person oder eine Vereinigung innerhalb einer Frist von zehn Wochen ab Klageerhebung die zur Begründung ihrer Klage dienenden Tatsachen und Beweismittel anzugeben; Erklärungen und Beweismittel, die erst nach Ablauf dieser Frist vorgebracht werden, sind grundsätzlich nur zuzulassen, wenn die Verspätung entschuldigt ist (§ 6 Satz 3 UmwRG i.V.m. § 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Auf die Frage, ob eine Zulassung verspäteten Vorbringens das Verfahren konkret verzögern würde, kommt es nicht an. Die Frist kann nach § 6 Satz 4 UmwRG (nur) dann auf Antrag verlängert werden, wenn die Person oder die Vereinigung in dem vorangegangenen Verwaltungsverfahren keine Möglichkeit der Beteiligung hatte.

Diese Regelung ist vorrangig gegenüber früheren fachgesetzlichen Klagebegründungsfristen (s. etwa § 17e Abs. 5 FStrG a.F.) anzuwenden; der Gesetzgeber beabsichtigte mit der Einfügung des § 6 UmwRG eine einheitliche und abschließende Regelung für alle Rechtsbehelfe im Geltungsbereich dieses Gesetzes (vgl. BT-Drs. 18/9526 S. 41 f.; so auch Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Sonderdruck UmwRG, 2018, § 6 Rn. 32 f.; anders jetzt ausdrücklich der auf den vorliegenden Fall noch nicht anwendbare § 17e Abs. 5 Satz 6 FStrG in der Fassung vom 29. November 2018, BGBl. I S. 2237). Der Zweck des § 6 UmwRG - und ebenso des nunmehr an ihn angelehnten § 17e Abs. 5 FStrG n.F. - besteht darin, zur Straffung des Gerichtsverfahrens beizutragen, indem der Prozessstoff zu einem frühen Zeitpunkt handhabbar gehalten wird (BT-Drs. 18/12146 S. 16, BT-Drs. 19/4459 S. 32). Schon innerhalb der Begründungsfrist, die zum Ausgleich der strengeren Folgen einer Versäumung von sechs auf zehn Wochen verlängert worden ist, hat der Kläger grundsätzlich den Prozessstoff festzulegen. Damit soll für das Gericht und die übrigen Beteiligten klar und unverwechselbar feststehen, unter welchen tatsächlichen Gesichtspunkten eine behördliche Entscheidung angegriffen wird, was späteren lediglich vertiefenden Tatsachenvortrag nicht ausschließt (so bereits zu Vorgängervorschriften BVerwG, Urteile vom 30. September 1993 - 7 A 14.93 - Buchholz 442.08 § 36 BBahnG Nr. 23 S. 53 und vom 31. März 1995 - 4 A 1.93 - BVerwGE 98, 126 <129 >; s. ferner Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Sonderdruck UmwRG, 2018, § 6 Rn. 8). Beweismittel für einen späteren förmlichen Beweisantrag sind innerhalb der Klagebegründungsfrist bereits anzugeben (BVerwG, Urteil vom 6. April 2017 - 4 A 16.16 - Buchholz 451.17 § 43e EnWG Nr. 2 Rn. 67 zur entsprechenden Vorschrift des § 43e Abs. 3 EnWG, abschwächend Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Sonderdruck UmwRG, 2018, § 6 Rn. 63). Insgesamt soll nach dem Wegfall der aus dem Verwaltungsverfahren in den Prozess hineinwirkenden materiellen Präklusion (§ 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG; vgl. § 7 Abs. 4 UmwRG) verhindert werden, dass in einem späten Stadium des gerichtlichen Verfahrens neuer Tatsachenvortrag erfolgt, auf den die übrigen Beteiligten und das Gericht nicht mehr angemessen reagieren können.

Über die Klagebegründungsfrist ist nicht nach § 58 VwGO zu belehren. Zwar betrifft dann, wenn das Gesetz zwischen der Einlegung und der Begründung eines Rechtsmittels unterscheidet, die Belehrungspflicht beide Stufen (BVerwG, Urteil vom 30. April 2009 - 3 C 23.08 - BVerwGE 134, 41 Rn. 12). Anders etwa als die Berufungs- und Revisionsbegründungsfrist (§ 124a Abs. 3 Satz 1, § 139 Abs. 3 Satz 1 VwGO) wird die Klagebegründungsfrist des § 6 UmwRG aber nicht mit der Zustellung der angefochtenen Entscheidung in Gang gesetzt, sondern läuft als selbstständige Frist ab Klageerhebung. Sie ist zudem im Gegensatz zu den beiden vorgenannten Rechtsmittelbegründungsfristen (vgl. § 124a Abs. 3 Satz 5 bzw. § 143 Satz 2 VwGO) nicht als Sachurteilsvoraussetzung ausgestaltet, sondern als prozessuale Präklusionsvorschrift für Tatsachen und Beweisantritte. Über die Möglichkeit der Zurückweisung verspäteten Vortrags ist schließlich auch nicht nach § 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 VwGO zu belehren. Dies hat der Gesetzgeber in § 6 Satz 2 UmwRG durch die Beschränkung des Verweises auf § 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO ausdrücklich bestimmt (Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Sonderdruck UmwRG, 2018, § 6 Rn. 47).

B. Der Planfeststellungsbeschluss weist keine Fehler bei der Abschnittsbildung auf. Durch die Teilverklammerungserklärung des Beklagten sind eventuelle Rechtsmängel jedenfalls behoben worden.

Die Zulässigkeit einer planungsrechtlichen Abschnittsbildung ist grundsätzlich anerkannt. Dem liegt die Erwägung zugrunde, dass ein planerisches Gesamtkonzept angesichts vielfältiger Schwierigkeiten, die mit einer detaillierten Streckenplanung verbunden sind, häufig nur in Teilabschnitten verwirklicht werden kann. Die Planfeststellungsbehörde verfügt dabei über ein planerisches Ermessen, in das sie unter anderem Gesichtspunkte einer zweckmäßigen Verfahrensgestaltung einbeziehen kann. Dieses Ermessen wird allerdings durch das materielle Planungsrecht, insbesondere die Ziele des jeweiligen Fachplanungsgesetzes und das Abwägungsgebot, begrenzt. Insbesondere kann eine Teilplanung nicht so weit verselbstständigt werden, dass durch die Gesamtplanung geschaffene Probleme unbewältigt bleiben. Auch muss zwischen den Vorteilen, die in der alsbaldigen Verwirklichung eines Teilbereichs liegen, und eventuell damit verbundenen Nachteilen wie etwa höheren Kosten oder der Durchführung von sich später als überflüssig herausstellenden Baumaßnahmen, eine sachgerechte Abwägung getroffen werden (BVerwG, stRspr, vgl. zuletzt Urteil vom 11. Oktober 2017 - 9 A 14.16 - BVerwGE 160, 78 Rn. 164 m.w.N.).

Die Kläger haben hier gegen das Vorgehen des Beklagten eingewandt, dass bei einem Bau des Abschnitts 4 bis zum Ende des Abschnitts 3 nahe Wittenborn die geforderte Offenheit für die Trassenabwägung im Abschnitt 3 nicht mehr gegeben wäre. Die Abwägungsparameter könnten vorzeitig zu Gunsten der Vorzugstrasse des Beklagten verschoben werden, wenn ansonsten ein Rückbau der Autobahn bis zum Zusammentreffen aller in Betracht kommenden Trassenvarianten auf Höhe der Ortschaft Todesfelde nötig würde.

Näheres dazu kann indes dahinstehen. Denn der Beklagte hat den Einwänden der Kläger durch die in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll erklärte Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses Rechnung getragen, wonach mit der Umsetzung des planfestgestellten Vorhabens östlich der Anschlussstelle Hartenholm erst begonnen werden darf, wenn für den angrenzenden Abschnitt 3 ebenfalls Baurecht besteht.

Diese Teilverklammerung beider Abschnitte geht zutreffend davon aus, dass sich die noch ausstehende Variantenentscheidung für den Abschnitt 3 im streitgegenständlichen Abschnitt westlich der Anschlussstelle Hartenholm nicht mehr auswirkt, weil alle in Betracht kommenden Trassenführungen dort bereits wieder auf die Vorzugstrasse zurückführen; sie behebt deshalb die von den Klägern gerügten eventuellen Rechtsmängel. Der streitgegenständliche Planfeststellungsbeschluss muss entgegen der Auffassung der Kläger auch nicht deshalb aufgehoben oder jedenfalls für rechtswidrig und nicht vollziehbar erklärt werden, weil er im räumlichen Umfang der Verklammerung einen fortwirkenden Abwägungsgesichtspunkt für die Entscheidung über die Trassenführung im Abschnitt 3 darstellt. Sollte sich im Nachbarabschnitt 3 eine andere als die bisherige Vorzugsvariante durchsetzen, müsste der Beklagte auch die Planung im östlichen Teil des Abschnitts 4 entsprechend ändern. Die bloße Planung "auf dem Papier" hat keine faktisch irreversiblen Folgen, die mit der vorzeitigen baulichen Vollendung des umstrittenen Autobahnteilstücks vergleichbar wären. Deshalb genügt zur Vermeidung eines Planungstorsos und für das Offenhalten der Abwägung hier der vorläufige Verzicht auf den Bau der betreffenden Teilstrecke. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der nicht von der Teilverklammerung erfasste Unterabschnitt eine nur geringe Verkehrsbedeutung aufweisen würde. Denn es handelt sich insoweit um keinen Abschnitt im Rechtssinne, der einer eigenen Planrechtfertigung bedarf; die selbstständige Verkehrsbedeutung ist vorhanden durch den Anschluss an das Straßennetz bei Hartenholm am östlichen Ende und das Autobahnkreuz mit der A 7 am westlichen Ende.

C. Der Planfeststellungsbeschluss leidet hinsichtlich der Behandlung des wasserrechtlichen Verschlechterungsverbots an einem Verfahrensfehler. Der Beklagte hätte zu den erst nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses erstellten und in das Klageverfahren eingeführten Unterlagen für die wasserrechtliche Prüfung die Öffentlichkeit beteiligen müssen. Darüber hinaus kann derzeit auch nicht festgestellt werden, dass das Vorhaben materiell mit dem wasserrechtlichen Verschlechterungsverbot für Oberflächengewässer (§ 27 WHG) vereinbar ist. Beide Defizite führen nicht zur Aufhebung des Beschlusses, sondern zur Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit.

Durch das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 1. Juli 2015 - C-461/13 [ECLI:EU:C:2015:433] - ist geklärt, dass dem Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i bis iii der Richtlinie 2000/60/EG (ABl. L 327 S. 1) in der Fassung der Richtlinie 2013/39/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. August 2013 (ABl. L 226 S. 1) - Wasserrahmenrichtlinie - WRRL - verbindlicher Charakter zukommt. Daraus folgt, dass die Genehmigung eines konkreten Vorhabens zu versagen ist, wenn es eine Verschlechterung des Zustands eines Oberflächengewässers verursachen kann oder wenn es die Erreichung eines guten Zustands eines Oberflächengewässers bzw. seines guten ökologischen Potenzials und eines guten chemischen Zustands eines Oberflächengewässers zu dem nach der Richtlinie maßgeblichen Zeitpunkt gefährdet. Ferner ist geklärt, dass eine Verschlechterung des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers vorliegt, sobald sich der Zustand mindestens einer Qualitätskomponente im Sinne des Anhangs V der Wasserrahmenrichtlinie um eine Klasse verschlechtert, auch wenn diese Verschlechterung nicht zu einer Verschlechterung der Einstufung des Oberflächenwasserkörpers insgesamt führt. Das Verschlechterungsverbot gilt nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für jeden Typ und jeden Zustand eines berichtspflichtigen Oberflächenwasserkörpers (EuGH, Urteil vom 1. Juli 2015 - C-461/13 - Rn. 50). Der Senat hat hieraus gefolgert, dass eine ordnungsgemäße Prüfung des Verschlechterungsverbots regelmäßig sowohl eine Ermittlung des Ist-Zustands als auch eine Auswirkungsprognose für die einzelnen zu bewertenden Gewässer, also eine wasserkörperbezogene Prüfung, voraussetzt (BVerwG, Hinweisbeschluss vom 25. April 2018 - 9 A 16.16 - DVBl 2018, 1426 Rn. 51).

Der in den Jahren 2015/16 erstellte Fachbeitrag zur Wasserrahmenrichtlinie (im Folgenden: Fachbeitrag) und damit auch der auf dieser Grundlage ergangene Planfeststellungsbeschluss bleiben in erheblichem Umfang hinter diesen rechtlichen Anforderungen zurück. Der Fachbeitrag weist mehrere Defizite auf, die jedenfalls zusammengenommen als wesentlich anzusehen sind (dazu 1. - 8.). Die im Klageverfahren erfolgten Ergänzungen gehen in Systematik und Ermittlungstiefe wesentlich über den Fachbeitrag hinaus und hätten deshalb vorbehaltlich der noch ausstehenden Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs zum Vorlagebeschluss des Senats vom 25. April 2018 - 9 A 16.16 - (DVBl 2018, 1418, Az. des EuGH: C-535/18) einer vorherigen Öffentlichkeitsbeteiligung bedurft (9.). Schließlich sind durch die Planänderungen in der mündlichen Verhandlung weitere Fragen aufgeworfen worden, die derzeit noch nicht abschließend geklärt werden können (10.). Eine Aussetzung des Verfahrens ist indes nicht geboten (11.).

1. Im Fachbeitrag sind berichtspflichtige Gewässer im Untersuchungsraum nicht behandelt worden, obwohl die gebotene wasserkörperbezogene Prüfung dies erfordert hätte. Der Untersuchungsraum wird im Fachbeitrag zwar nicht verbal definiert, aus der kartographischen Darstellung (S. 14) ist aber zu entnehmen, dass sich (auch) die Gewässer br_06, 07 sowie 08_b innerhalb dieses Raums befinden. Es fehlt eine Erläuterung dafür, weshalb diese Gewässer gleichwohl nicht Gegenstand des Fachbeitrags sind. Jedenfalls beim Gewässerkörper br_06 wäre darüber hinaus in der Sache eine Untersuchung erforderlich gewesen, weil an ihm eine Einleitstelle für das Straßenoberflächenwasser liegt, wie sich aus der im Klageverfahren vorgelegten Untersuchung von Ne. "Auswirkung der A 20 auf die biologischen Qualitätskomponenten der WRRL und Aktualisierung der Daten", 2018, - im Folgenden: Ne. (2018) - ergibt. Im Übrigen kann der Fachbeitrag seinen Zweck, eine nachvollziehbare Beurteilung der in Betracht kommenden Auswirkungen des Vorhabens auf die einzelnen Oberflächengewässer zu ermöglichen, nur erreichen, wenn - zumindest kurz - erläutert wird, weshalb die vorhabenbedingte Beeinflussung eines im Untersuchungsraum befindlichen Gewässers ausgeschlossen werden kann.

2. Die Kläger rügen zu Recht, dass der Fachbeitrag nur bei der Beschreibung des Ist-Zustands der Oberflächengewässer wasserkörperbezogen vorgeht, nicht jedoch bei der Auswirkungsprognose. So wird etwa in Ziffer 5.3.1.1 unter anderem die Schmalfelder Au in Bezug genommen, obwohl insoweit zwei verschiedene berichtspflichtige Gewässer (br_08_a und br_08_c) vorliegen. Die zusammengefasste Auswirkungsprognose im Fachbeitrag verfehlt zudem die richtigen Maßstäbe, weil der Gewässerkörper br_08_a als erheblich verändert, der Gewässerkörper br_08_c aber als natürlich eingestuft ist und der Maßstab für die Prüfung des Verschlechterungsverbots deshalb im ersteren Fall gemäß § 27 Abs. 2 Nr. 1 WHG das ökologische Potenzial und im letzteren Fall gemäß § 27 Abs. 1 Nr. 1 WHG der ökologische Zustand ist. Eine "Oberflächenwasserkörperbezogene Aufbereitung der Ergebnisse des wasserrechtlichen Fachbeitrags" - im Folgenden: Fachbeitrag Ergänzung (2018) - hat der Beklagte erst im Klageverfahren vorgelegt.

3. Ferner waren die Messergebnisse für die Bewertung des Ist-Zustands schon bei Erstellung des Fachbeitrags teilweise veraltet und sind erst im gerichtlichen Verfahren aktualisiert worden. Die Messergebnisse der repräsentativen Überwachungsstelle Schmalfelder Au, Auwiese, stammen vom 5. Dezember 2007, die entsprechenden Werte der repräsentativen Überwachungsstelle Ohlau vom 15. November 2008. Sie waren damit zum Zeitpunkt der Erstellung des Fachbeitrags und zum Zeitpunkt des Ergehens des Planfeststellungsbeschlusses rund neun bzw. fast zehn Jahre alt und wesentlich älter, als es den normativ vorgegebenen Überwachungsintervallen für die überblicksweise Überwachung nach Ziffer 1 i.V.m. der Tabelle "Überwachungsfrequenzen und Überwachungsintervalle" in Anlage 10 zu § 10 Abs. 1 und Abs. 2 Oberflächengewässerverordnung in der am 24. Juni 2016 in Kraft getretenen Fassung von Art. 1 der Verordnung vom 20. Juni 2016 (BGBl. I S. 1373) - OGewV - entspricht. Die überblicksweise Überwachung ist nach den Angaben der Tabelle in Anlage 10 für die biologischen Qualitätskomponenten alle ein bis drei Jahre und für die chemischen Qualitätskomponenten, die allgemeinen physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten sowie für prioritäre Stoffe mindestens einmal in sechs Jahren durchzuführen.

Wenn die in einem Bewirtschaftungsplan dokumentierten Daten aus der Gewässerüberwachung lückenhaft, unzureichend oder veraltet sind, können sie einer Vorhabenzulassung regelmäßig nicht zugrunde gelegt werden, sondern es bedarf weiterer Untersuchungen (BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 489 m.w.N.; Schieferdecker, UPR Sonderheft 2018, 436 <439>). Falls wie hier innerhalb eines einheitlichen Verwaltungsträgers eine andere Behörde - vorliegend das Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume, Schleswig-Holstein (LLUR) - für die Durchführung der Überwachung zuständig ist, hat die Planfeststellungsbehörde grundsätzlich gegenüber der zuständigen Behörde darauf hinzuwirken, dass die Überwachung wie normativ gefordert stattfindet, um ihren Gesetzesauftrag zur Prüfung des Verschlechterungsverbots im Rahmen der Vorhabenzulassung ordnungsgemäß erfüllen zu können (Art. 20 Abs. 3 GG). Geringfügige Überschreitungen des Überwachungsintervalls, etwa wenn die Daten bei Erstellung des Fachbeitrags noch aktuell genug sind und erst zum Zeitpunkt des Ergehens des Planfeststellungsbeschlusses das Intervall unwesentlich überschritten ist, können dabei ohne Nachermittlung hinnehmbar sein oder noch im Klageverfahren nachträglich durch Vorlage neuer Ergebnisse bestätigt werden. Um eine solche geringfügige Überschreitung handelt es sich hier jedoch nicht.

4. Die Behandlung der biologischen Qualitätskomponenten (§ 5 Abs. 4 OGewV i.V.m. Anlage 3 Nr. 1 zur OGewV) im Fachbeitrag weist erhebliche Mängel auf. Insbesondere ist die biologische Qualitätskomponente Fischfauna nicht nach dem fischbasierten Bewertungssystem für Fließgewässer (im Folgenden: fiBS) bewertet worden, obwohl diese Bewertung durch Anlage 5 Vorbemerkung 3 zur OGewV seit Inkrafttreten ihrer Neufassung im Juni 2016 vorgeschrieben ist. Erst während des gerichtlichen Verfahrens wurde ein umfangreiches, auf fiBS basierendes Gutachten ("Auswirkung der A 20 auf die biologischen Qualitätskomponenten der WRRL und Aktualisierung der Daten", Stand 25. April 2018) erstellt und vom Beklagten vorgelegt (Ne. <2018>). Aus den Quellenangaben dieser Untersuchung lässt sich entnehmen, dass die dort zugrunde gelegten Daten zum WRRL-Fischmonitoring zum Zeitpunkt der Erstellung des Fachbeitrags und seiner Aktualisierung im Juli 2016 bereits vorhanden gewesen sein müssen.

Diesem Defizit des Fachbeitrags kommt nach Auffassung des Senats erhebliches Gewicht zu, weil die umfangreiche Untersuchung von Ne. (2018) die biologischen Qualitätskomponenten mit gänzlich anderer Systematik und deutlich größerer Ermittlungstiefe darstellt, ohne dass eine Öffentlichkeitsbeteiligung stattgefunden hat. Soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung angegeben hat, vom LLUR geprüfte Daten, die in der Untersuchung von Ne. (2018) dargestellt werden, seien bereits dem Fachbeitrag zugrunde gelegt worden, ist dies jedenfalls nicht nachvollziehbar. Der Fachbeitrag stellt zum Ist-Zustand der Fischfauna lediglich fest, die Schmalfelder Au sei im untersuchten Bereich für Neunaugen von besonderer Bedeutung und müsse als potentieller Laichplatz betrachtet werden. Beim Gewässer Mühlenau/Schirnau (br_13) heißt es zum Ist-Zustand, alle biologischen Komponenten des ökologischen Zustands seien mit "gut" eingestuft. Bei der Auswirkungsprognose wird demgegenüber ausgeführt, der aktuelle Zustand der einzelnen biologischen Qualitätskomponenten sei in den Bewirtschaftungsplänen bzw. Maßnahmenprogrammen nicht bestimmt. Den biologischen Qualitätskomponenten kommt im Übrigen auch nach den normativen Vorgaben wesentliche Bedeutung zu, weil gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 OGewV für die Bewertung des ökologischen Zustands bzw. Potenzials maßgeblich auf sie abzustellen ist und die morphologischen sowie die allgemeinen physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten gemäß § 5 Abs. 4 Satz 2 OGewV lediglich unterstützend heranzuziehen sind (BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 497 f.; Schieferdecker, UPR Sonderheft 2018, 436 <437>).

5. Die physikalisch-chemische Hilfskomponente der Chloridbelastung der Gewässer wird nicht konsistent behandelt. Insoweit lag dem Fachbeitrag die Untersuchung des Salzeintrages in das Gewässersystem der Bramau aufgrund des Neubaus der A 20 und des sechsstreifigen Ausbaus der A 7, Teil 1 Chlorideinträge in die Schmalfelder Au und die Ohlau, BRW 2013 - Tausalzgutachten 2013 - zugrunde. An einem wesentlichen Punkt, nämlich der Frage, ob der Schwellenwert von 50 mg/l Chlorid als Drei-Jahres-Mittelwert (Anlage 7 Ziffer 1.1.2 zu § 5 Abs. 4 Satz 2 OGewV) für die Einhaltung des höchsten ökologischen Potenzials in der Schmalfelder Au und gleichzeitig als vom Beklagten selbst gesetzte Verträglichkeitsgrenze für die Neunaugen im FFH-Gebiet "Mittlere Stör, Bramau und Bünzau" eingehalten wird, kommen die im gerichtlichen Verfahren nachgereichten Untersuchungen zu anderen Ergebnissen als diejenigen aus dem Planfeststellungsverfahren:

Im Fachbeitrag wird die Chloridgrundbelastung der Schmalfelder Au unter Bezugnahme auf das Tausalzgutachten 2013 im Jahresmittel mit 25,53 mg/l und die vorhabenbedingte Zusatzbelastung durch Direkteintrag mit höchstens 14,5 mg/l angegeben. Hieraus ergibt sich, dass eine Chloridbelastung von 50 mg/l sicher unterschritten und die Anforderung der Anlage 7 zur OGewV hinsichtlich des höchsten ökologischen Potenzials erfüllt wird. Der Planfeststellungsbeschluss bezieht sich hierauf (S. 880).

Im Fachbeitrag Ergänzung (2018) wird hingegen angenommen, dass die Chloridbelastung in der Schmalfelder Au knapp über 50 mg/l liegen wird. Diese eher pauschale und vage Annahme wird der ebenfalls erst im Klageverfahren vorgelegten Neufassung des Tausalzgutachtens (2018) entnommen. Die dort in der Anlage 2 wiedergegebenen Werte für die Schmalfelder Au mit über 50 mg/l Chlorid sind jedoch - wie sich dieser Anlage ebenfalls entnehmen lässt - Werte für ein maximales Einzelereignis bzw. durchschnittliche Winterwerte. Jedenfalls wasserrechtlich maßgeblich für die Chloridbelastung ist indes gemäß Anlage 7 zur OGewV der Drei-Jahres-Mittelwert. Dieser Wert für die Schmalfelder Au liegt gemäß Anlage 2 des Tausalzgutachtens (2018) bei 48,8 mg/l Chlorid.

Auf der Grundlage dieser nicht konsistenten Ergebnisse zur Chloridbelastung in der Schmalfelder Au kann die auf das Habitatschutzrecht bezogene Kritik der Kläger, eine Beeinträchtigung insbesondere der salzempfindlichen juvenilen Stadien der Neunaugen im FFH-Gebiet "Mittlere Stör, Bramau und Bünzau" sei zu befürchten, nicht abschließend ausgeräumt werden. Allerdings dürfte angesichts der Berechnungsannahmen der Tausalzgutachten die Verfehlung der Grenze von 50 mg/l Chlorid auch unter Berücksichtigung der in der mündlichen Verhandlung von den Klägern des Parallelverfahrens vorgebrachten Kritik an den Berechnungsannahmen (Zahl der Streuvorgänge, Menge des bei einem Streuvorgang aufgebrachten Salzes) unwahrscheinlich sein. Das Tausalzgutachten (2018) enthält nach Angabe seiner Autoren Sicherheitspuffer von insgesamt ca. 30 %, um extreme Witterungssituationen im Winter abzudecken. Das betrifft insbesondere Niedrigwasser und den gleichzeitigen Eintritt eines 15-minütigen Starkregenereignisses während einer Situation, in der die Fahrbahnen voll abgestreut sind. Diese Annahmen decken bereits für die Chloridbelastung besonders ungünstige Verhältnisse ab.

Deshalb greift die Rüge, die im Merkblatt für den Winterdienst an Straßen der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (FGSV 416 F) angegebenen Maximalwerte für die Streudichte von 40 g Salz/m² Straßenfläche müssten berücksichtigt werden, nicht durch. Die Berechnungsannahmen der Tausalzgutachten gehen von der im Merkblatt angegebenen durchschnittlichen Streudichte von 20 g/m² aus, berechnen dies dann jedoch für die gesamte versiegelte Fläche der Autobahn, obwohl in der Praxis lediglich die Fahrstreifen und nicht die Seitenstreifen behandelt werden. Außerdem ist in dieser Berechnungsannahme die Zahl der Streuvorgänge pro Winter mit 40 weit im oberen Drittel der Variationsbreite angesetzt (s. PFB S. 880 f.). Dem haben die Kläger erst im Schriftsatz vom 26. Oktober 2018 und damit außerhalb der Klagebegründungsfrist substantiierten Tatsachenvortrag entgegengesetzt; dieser kann deshalb keine Berücksichtigung finden (§ 6 Satz 2 und 3 UmwRG i.V.m. § 87b Abs. 3 Satz 3 VwGO).

6. Zum vorhabenbedingten Eintrag von Schadstoffen in die Oberflächengewässer enthält der Fachbeitrag lediglich die knappe und vage Feststellung (S. 95), mit Einträgen von Stoffen bzw. Stoffgruppen wie zum Beispiel Benzol oder PAK sei aufgrund der festgesetzten Vermeidungsmaßnahmen nicht zu rechnen. Der Planfeststellungsbeschluss verweist hierauf (S. 858, 864). Das kann angesichts der von den Klägern des Parallelverfahrens 9 A 10.17 und gleichzeitig vom Beklagten in beide Klageverfahren eingeführten fachgutachterlichen Aussagen zur "Immissionsbezogenen Bewertung der Einleitung von Straßenabflüssen" (Gr. April 2018) nicht genügen.

Hiernach können bei der Beurteilung der Ablaufkonzentrationen aus den Behandlungsanlagen die ubiquitär vorkommenden PAK zu Überschreitungen der Umweltqualitätsnormen für die Beurteilung des chemischen Zustands nach Tabelle 2 der Anlage 8 zur OGewV führen. Die mittlere Konzentration von Benzo(a)pyren im Straßenabfluss ist dem Gutachten zufolge rund 1 060-fach höher als die Jahresdurchschnitts-Umweltqualitätsnorm (im Folgenden: JD-UQN). Die JD-UQN für Benzo(a)pyren sei so gering, dass sie selbst nach der Behandlung mit der derzeit besten Technik, nämlich durch Retentionsbodenfilteranlagen, bei Vorhandensein von größeren angeschlossenen Flächen und bei geringer Wasserführung der Fließgewässer überschritten werden könne.

Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 OGewV i.V.m. Nr. 28 der Tabelle 1 Spalte 4 der Anlage 8 zur OGewV gelten für PAK bis Ende des Jahres 2021 die (weniger strengen) Umweltqualitätsnormen nach Anlage 7 der vorherigen Fassung der Oberflächengewässerverordnung. Das Gebot der Konfliktbewältigung erfordert indes, dass die Planfeststellung der strengeren Neuregelung bereits Rechnung trägt und gegebenenfalls Vorkehrungen vorsieht, die insoweit eine vorhabenbedingte Verschlechterung des chemischen Zustands der Oberflächengewässer vermeiden. Das sieht auch der Beklagte so. Deshalb hat er zu Protokoll der mündlichen Verhandlung den Planfeststellungsbeschluss um eine Auflage ergänzt, die dem Vorhabenträger aufgibt, in den Regenrückhaltebecken RRB 1 - 8 und RRB 08, 09 sowie A7-02 jeweils die vorgeschalteten Absetzbecken durch Retentionsbodenfilter zu ersetzen. Bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung konnte aber nicht abschließend geklärt werden, ob mit der Umplanung die Einhaltung der Umweltqualitätsnormen für die PAK gewährleistet werden kann. Dies wäre Voraussetzung dafür, dass hinsichtlich des chemischen Zustands (§ 6 OGewV) das Verschlechterungsverbot eingehalten wird. Eine Verschlechterung des chemischen Zustands eines Oberflächenwasserkörpers liegt vor, sobald durch ein Vorhaben mindestens eine Umweltqualitätsnorm im Sinne der Anlage 8 zur OGewV überschritten wird (BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 578; vgl. auch Vorlagebeschluss des Senats vom 25. April 2018 - 9 A 16.16 - DVBl 2018, 1418 Rn. 49).

Aus der Untersuchung von Gr. ergeben sich ferner Anhaltspunkte dafür, dass die Einhaltung der Umweltqualitätsnorm als JD-UQN für den Schadstoff Cyanid problematisch ist. Dort heißt es (S. 12), bei einem durchschnittlichen jährlichen Tausalzverbrauch von 1 000 g/m² und einer Konzentration von Eisencyanid von 50 - 75 mg/kg im Auftausalz ergebe sich eine mittlere jährliche Eisencyanidmenge von 50 - 75 mg/m². Unter Annahme eines mittleren Jahresniederschlags von 750 ml und mittlerer Abflussverhältnisse lägen mögliche mittlere Jahreskonzentrationen nur auf Cyanid bezogen bei 70 - 107 µg/l. Nach Ziffer 17 der Anlage 6 i.V.m. Nr. 3.1. der Anlage 3 zu § 5 OGewV beträgt die JD-UQN für Cyanid 10 µg/l. Da der Parameter Cyanid nicht für die Beurteilung des chemischen Zustands eines Oberflächengewässers, sondern gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 OGewV für die Einstufung seines ökologischen Zustands bzw. des ökologischen Potenzials herangezogen wird, wäre bei einer vorhabenbedingten prognostischen Verfehlung der JD-UQN der ökologische Zustand bzw. das ökologische Potenzial höchstens als mäßig einzustufen (§ 5 Abs. 5 Satz 1 OGewV). Im Übrigen haben die Kläger - wenn auch außerhalb der Klagebegründungsfrist im Schriftsatz vom 26. Oktober 2018 - darauf hingewiesen, dass in einem Fachbeitrag zur Wasserrahmenrichtlinie aus dem Jahr 2017 zu einem anderen Abschnitt der A 20 in Schleswig-Holstein die Befassung mit dem Schadstoff Cyanid einen größeren Raum einnimmt; nach einer Quellenangabe dort werde mit 64,2 mg Cyanid pro Kilogramm Chlorid gerechnet.

7. Die Prüfung des betroffenen Grundwasserkörpers DESH_EI08 (Hauptgrundwasserleiter Stör-Geest und östliches Hügelland) im Fachbeitrag und im Planfeststellungsbeschluss weist Mängel auf. Vorbehaltlich der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs zum Vorlagebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. April 2018 - 9 A 16.16 - (DVBl 2018, 1418) geht der Senat davon aus, dass das Verschlechterungsverbot für das Grundwasser wie für die Oberflächengewässer verbindlichen Charakter hat und bei der Zulassung eines Vorhabens in gleicher Weise wie für Oberflächengewässer zu prüfen ist. Ferner sieht der Senat - wiederum vorbehaltlich der Entscheidung im Vorlageverfahren - als Bezugspunkt dieser Prüfung den gesamten Grundwasserkörper an und nicht nur einen räumlich abgegrenzten Teil. Lokal begrenzte Veränderungen sind daher nicht relevant, solange sie sich nicht auf den gesamten Grundwasserkörper auswirken (BVerwG, Vorlagebeschluss vom 25. April 2018 - 9 A 16.16 - DVBl 2018, 1418 Rn. 44, vgl. auch Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 506 zur räumlichen Bezugsgröße bei der Prüfung des Verschlechterungsverbots für Oberflächenwasserkörper).

Eine ordnungsgemäße Prüfung des Verschlechterungsverbots setzt hiernach zunächst eine Ermittlung des Ist-Zustands des zu bewertenden Grundwasserkörpers voraus (BVerwG, Hinweisbeschluss vom 25. April 2018 - 9 A 16.16 - DVBl 2018, 1426 Rn. 51). Hinsichtlich des mengenmäßigen Ist-Zustands des Grundwassers gemäß § 4 der Grundwasserverordnung vom 9. November 2010 (BGBl. I S. 1513), zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 4. Mai 2017 (BGBl. I S. 1044) - GrwV - gibt der Fachbeitrag die Einstufung im Bewirtschaftungsplan mit gut an. Bei der Auswirkungsprognose fehlen indes quantitative Angaben zur Größe des Grundwasserkörpers und zur angenommenen Verschlechterung der Neubildungsrate durch die vorhabenbedingte Versiegelung von Flächen. Erst in der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte die Größe des Grundwasserkörpers mit über 1 500 km² angegeben und die Verschlechterung der Grundwasserneubildung überschlägig mit lediglich 0,03 % abgeschätzt. Damit dürfte eine Verschlechterung des mengenmäßigen Zustands des Grundwassers ausgeschlossen sein.

Hinsichtlich des chemischen Zustands des Grundwassers (§ 5 GrwV) sind regelmäßig quantitative Angaben zur Grundbelastung mit Chlorid im Grundwasserkörper erforderlich, um eine Aussage dazu treffen zu können, ob der für Chlorid maßgebliche Schwellenwert von 250 mg/l gemäß Anlage 2 zu § 7 Abs. 2 Nr. 1 GrwV auch nach Hinzutritt der vorhabenbedingten Zusatzbelastung durch Tausalzeintrag eingehalten wird (BVerwG, Hinweisbeschluss vom 25. April 2018 - 9 A 16.16 - DVBl 2018, 1426 Rn. 51). Daran fehlt es im Fachbeitrag und im Planfeststellungsbeschluss. Erst in der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte auf Nachfrage des Senats die Grundbelastung mit Chlorid an zwei repräsentativen Messstellen (§ 9 Abs. 1 GrwV) mit 26 bzw. 29 mg/l angegeben. Auf dieser Grundlage dürfte eine Verfehlung des Schwellenwertes bezogen auf den gesamten Grundwasserkörper ausgeschlossen werden können. Auch Unterschiede zwischen schweren Böden im Westen und sandigen Böden im Osten des Abschnitts können unter diesen Umständen kaum eine ins Gewicht fallende Verschlechterung des Grundwasserkörpers herbeiführen.

8. Die weitere Kritik der Kläger an der Prüfung des wasserrechtlichen Verschlechterungsverbots ist unbegründet.

a) Der Senat ist davon überzeugt, dass die Vorgehensweise des Planfeststellungsbeschlusses hinsichtlich der sogenannten Kleingewässer mit der Wasserrahmenrichtlinie vereinbar ist. Das Verfahren gibt keinen Anlass, dem Europäischen Gerichtshof die Frage vorzulegen, ob Art. 4 WRRL dahin auszulegen ist, dass das Verschlechterungsverbot für alle Oberflächengewässer unabhängig von ihrer Größe gilt, und, wenn ja, ob es genügt, dass die im Einflussbereich eines Vorhabens geschützten Gewässer mit einem Einzugsgebiet von weniger als 10 km², die nicht Gegenstand eines Bewirtschaftungsplans sind, so geschützt werden, wie dies zum Schutz und zur Verbesserung der mit ihnen verbundenen größeren Gewässer notwendig ist, oder ob es erforderlich ist, dass die Gewässer selbst als Bestandteil des mit ihnen verbundenen Gewässers verstanden und nach diesen Maßstäben geschützt werden.

Die Kläger gehen zwar zutreffend davon aus, dass die Wasserrahmenrichtlinie keinen ausdrücklichen Vorbehalt bezüglich kleiner Gewässer kennt. Gleichwohl bestehen nach Auffassung des Senats weiterhin (s. bereits BVerwG, Urteil vom 10. November 2016 - 9 A 18.15 - BVerwGE 156, 215 Rn. 101 ff.) keine Zweifel daran, dass dem Verschlechterungsverbot für Kleingewässer dadurch entsprochen werden kann, dass sie so bewirtschaftet werden, dass der festgelegte Oberflächenwasserkörper die Bewirtschaftungsziele erreicht. Das im Zuge der Gemeinsamen Umsetzungsstrategie (Common Implementation Strategy - CIS) herausgegebene CIS Guidance Document No. 2, Identification of Water Bodies (2003), welches zwar nicht verbindlich ist, dem aber dennoch bei der Auslegung besonderes Gewicht zukommt, trägt dem Umstand Rechnung, dass die Wasserrahmenrichtlinie nicht auf eine vollständige Harmonisierung der wasserrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten abzielt, sondern allgemeine Grundsätze und den Handlungsrahmen aufstellt, die von den Mitgliedstaaten durch den Erlass konkreter Maßnahmen weiterzuentwickeln sind (vgl. EuGH, Urteil vom 1. Juli 2015 - C-461/13 - Rn. 34). Das CIS-Dokument erkennt die administrativen Schwierigkeiten bei der Erfassung und Unterschutzstellung dieser kleinen Gewässer. Es schlägt den einzelnen Mitgliedstaaten als eine von mehreren Möglichkeiten vor, kleine Gewässer so zu schützen und zu verbessern, wie dies zum Schutz und zur Verbesserung derjenigen (größeren) Gewässer erforderlich ist, mit denen sie unmittelbar oder mittelbar verbunden sind. Dem Verschlechterungsverbot für Kleingewässer kann mithin auch dadurch entsprochen werden, dass sie so bewirtschaftet werden, dass der festgelegte Oberflächenwasserkörper die Bewirtschaftungsziele erreicht (CIS Guidance Document No. 2, S. 13). Diesem Vorschlag entsprechend geht der Planfeststellungsbeschluss vor.

b) Der Fachbeitrag und ihm folgend der Planfeststellungsbeschluss legen bei der Beurteilung des Ist-Zustands für den erheblich veränderten Oberflächenwasserkörper Schmalfelder Au und Nebengewässer (br_08_a) zu Recht das ökologische Potenzial und nicht den ökologischen Zustand zugrunde. Diese Vorgehensweise schreibt § 27 Abs. 2 Nr. 1 WHG ausdrücklich vor. Ergänzend bestimmt § 3 Nr. 8 WHG, dass bei als erheblich verändert eingestuften Gewässern an die Stelle des ökologischen Zustands das ökologische Potenzial tritt. Diese Regelungen, mit denen der Gesetzgeber die verbindlichen Vorgaben der Wasserrahmenrichtlinie umsetzen wollte, stellen auch unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs keine unzureichende Umsetzung des Unionsrechts dar. Zwar weicht das nationale Recht dabei vom Wortlaut des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziffer i WRRL ab, der allgemein verlangt, eine Verschlechterung des Zustands aller Oberflächenwasserkörper zu verhindern. "Zustand" ist aber hier im Sinne eines Oberbegriffs zu verstehen, der den ökologischen Zustand und das ökologische Potenzial umfasst; dies folgt aus dem systematischen Zusammenhang mit den Begriffsdefinitionen des Art. 2 WRRL (BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 482 ff.). Der 7. Senat hat dies im Einzelnen wie folgt begründet:

"Der Begriff 'Zustand' wird in Art. 2 Nr. 17 WRRL als die allgemeine Bezeichnung für den Zustand eines Oberflächenwasserkörpers auf der Grundlage des jeweils schlechteren Wertes für den ökologischen und den chemischen Zustand definiert. Den ökologischen Zustand wiederum definiert Art. 2 Nr. 21 WRRL als die 'Qualität von Struktur und Funktionsfähigkeit aquatischer, in Verbindung mit Oberflächengewässern stehender Ökosysteme gemäß der Einstufung nach Anhang V'. Der Anhang V verwendet seinerseits den Begriff 'Zustand' als Oberbegriff für den ökologischen Zustand und das ökologische Potenzial und sieht ebenso wie für den Zustand auch für das Potenzial mehrere Bewertungsstufen vor (vgl. etwa Nr. 1.2 und 1.2.5 sowie Nr. 1.4 und 1.4.2). Zudem bestimmt die Regelung in Nr. 1.4.1 Ziffer i des Anhangs V zur WRRL in Satz 2 - vergleichbar mit Anhang II Nr. 1.3 Ziffer ii WRRL -, dass für die Einstufung und Darstellung des ökologischen Zustands bei erheblich veränderten OWK Bezugnahmen auf den ökologischen Zustand als Bezugnahmen auf das ökologische Potenzial erfolgen sollten. Diese weite Begriffsbildung findet sich schließlich auch in den Erwägungsgründen (Nr. 25 f.) wieder. Dieses Begriffsverständnis wird durch die nachfolgenden Bestimmungen der Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziffer ii und iii WRRL sowie Art. 2 Nr. 23 WRRL nicht in Frage gestellt. Den Klägern ist zwar zuzugeben, dass die Regelungen in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziffer ii und iii WRRL bei isolierter Betrachtung den Schluss nahelegen könnten, das ökologische Potenzial sei nur für das Verbesserungsgebot relevant. Diese Auslegung wäre aber mit den oben genannten Regelungen in Art. 2 und im Anhang V zur Wasserrahmenrichtlinie schon systematisch nicht in Einklang zu bringen. Aus der Begriffsdefinition des 'guten ökologischen Potenzials' in Art. 2 Nr. 23 WRRL folgt nichts anderes. Vielmehr bestätigt diese Vorschrift den Befund, dass der Begriff 'Potenzial' allgemein den ökologischen Zustand eines erheblich veränderten OWK beschreibt."

Der erkennende Senat sieht keinen Anlass für eine andere Sichtweise, zumal sich die Kläger mit der Entscheidung des 7. Senats nicht näher auseinandergesetzt haben. Im Übrigen findet die gegenteilige Auffassung der Kläger im Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 1. Juli 2015 - C-461/13 - keine Stütze. Der Gerichtshof versteht und verwendet den Begriff "Zustand" bei der Prüfung des Verschlechterungsverbots ebenfalls als Oberbegriff für den ökologischen Zustand und das ökologische Potenzial (vgl. etwa Rn. 37, 39, 41, 50).

c) Das Vorbringen der Kläger, die vorhabenbedingten Veränderungen hätten "voraussichtlich einen signifikant negativen Einfluss auf die grundwasserabhängigen Landökosysteme, insbesondere auf das Schmalfelder und das Struvenhüttener Moor", bleibt unsubstantiiert.

Der Planfeststellungsbeschluss hat sich mit dieser Kritik bereits ausführlich befasst (S. 866 f.) und hier