BVerwG 9. Senat, Urteil vom 29.03.2019, 9 C 4/18

Die zulässige Revision ist begründet.

Zwar geht das Oberverwaltungsgericht ohne Verstoß gegen Bundesrecht davon aus, dass der angefochtene Gebührenbescheid auf einer verfassungsgemäßen Rechtsgrundlage beruht (1), deren tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt sind (2). Zutreffend nimmt es ferner an, dass die Klägerin, da sie (Mit-)Veranstalterin des Fußballspiels ist (3), als Gesamtschuldnerin herangezogen werden durfte (4). Das angefochtene Urteil verletzt aber Bundesrecht mit der Annahme, die Gebührenfestsetzung sei auch der Höhe nach nicht zu beanstanden, soweit es um solche Kosten geht, die nach Bremer Landesrecht konkreten Störern gegenüber geltend gemacht werden können (5). Da die Frage des Verhältnisses dieser Kostenregelung zu der Veranstaltergebühr nach § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG Landesrecht betrifft und dem Senat für eine abschließende Entscheidung noch Feststellungen zum Sachverhalt fehlen, wird das Urteil aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen, § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO.

1. Das Oberverwaltungsgericht geht zu Recht davon aus, dass der auf § 4 Abs. 4 Satz 1 und 2 des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes - BremGebBeitrG - vom 16. Juli 1979 (Brem.GBl. S. 279) i.V.m. Nr. 120.60 der Anlage zu § 1 der Kostenverordnung für die innere Verwaltung - InKostV - vom 20. August 2002 (Brem.GBl. S. 455) in der bei Beendigung der Amtshandlung am 19. April 2015 jeweils geltenden Fassung vom 4. November 2014 (Brem.GBl. S. 546 und 547) gestützte Gebührenbescheid auf einer verfassungsgemäßen Rechtsgrundlage beruht. Denn die hierfür erforderliche Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers besteht (a), es liegt kein Einzelfallgesetz vor (b), die Anforderungen der Art. 104a ff. GG (c), des Gebots der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung (d) und der Bestimmtheit sind gewahrt (e) und die Norm greift auch nicht in unzulässiger Weise in geschützte Grundrechtspositionen der Klägerin ein (f).

a) § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG hat folgenden Wortlaut:

Eine Gebühr wird von Veranstaltern oder Veranstalterinnen erhoben, die eine gewinnorientierte Veranstaltung durchführen, an der voraussichtlich mehr als 5 000 Personen zeitgleich teilnehmen werden, wenn wegen erfahrungsgemäß zu erwartender Gewalthandlungen vor, während oder nach der Veranstaltung am Veranstaltungsort, an den Zugangs- oder Abgangswegen oder sonst im räumlichen Umfeld der Einsatz von zusätzlichen Polizeikräften vorhersehbar erforderlich wird. Die Gebühr ist nach dem Mehraufwand zu berechnen, der aufgrund der zusätzlichen Bereitstellung von Polizeikräften entsteht. Der Veranstalter oder die Veranstalterin ist vor der Veranstaltung über die voraussichtliche Gebührenpflicht zu unterrichten. Die Gebühr kann nach den tatsächlichen Mehrkosten oder als Pauschalgebühr berechnet werden.

Insoweit steht dem Land Bremen die Gesetzgebungskompetenz für die Erhebung einer Polizeigebühr als Annexkompetenz zum Gefahrenabwehrrecht, das in die Zuständigkeit der Länder fällt, nach Art. 70 Abs. 1 GG zu.

b) Es liegt kein unzulässiges Einzelfallgesetz vor. Der Wortlaut des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG ist abstrakt formuliert und knüpft allgemein an den Einsatz zusätzlicher Polizeikräfte bei bestimmten gewinnorientierten Großveranstaltungen an. Dass die Regelung derzeit offenbar nur die Veranstalter von sog. Hochrisiko-Spielen der Fußball-Bundesliga betrifft und dies auch im Gesetzgebungsverfahren im Vordergrund stand, ändert nichts an ihrem generellen Charakter. Die gesetzliche Regelung eines Einzelfalles ist selbst dann nicht ausgeschlossen, wenn der Sachverhalt so beschaffen ist, dass es nur einen Fall dieser Art gibt und die Regelung dieses singulären Sachverhalts von sachlichen Gründen getragen wird; Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG will verhindern, dass der Gesetzgeber willkürlich aus einer Reihe gleichgelagerter Sachverhalte einen Fall herausgreift und zum Gegenstand einer Sonderregel macht (BVerfG, Urteil vom 10. März 1992 - 1 BvR 454/91 u.a. - BVerfGE 85, 360 <374> m.w.N.). Hiervon kann bei der vorliegenden Gebührenregelung keine Rede sein.

c) Die Gebührenregelung des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG verstößt nicht gegen die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung nach Art. 104a ff. GG.

Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben bedarf mit Blick auf die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) und zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2017 - 2 BvL 2/14 u.a. - BVerfGE 144, 369 Rn. 62 m.w.N.). Es gibt zwar keinen verfassungsrechtlich abschließend geprägten Gebührenbegriff. Bundesrechtliche Voraussetzung für die Erhebung einer Gebühr ist allerdings, dass zwischen der kostenverursachenden Leistung der Verwaltung und dem Gebührenschuldner eine besondere Beziehung besteht, die es gestattet, ihm die Amtshandlung individuell zuzurechnen. In der individuellen Zurechenbarkeit liegt die Rechtfertigung dafür, dass die Amtshandlung nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise zu Lasten des Gebührenschuldners über Sonderlasten finanziert wird (stRspr, vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 8. Mai 2008 - 1 BvR 645/08 - NJW 2008, 2770 Rn. 19 m.w.N.; BVerwG, Urteile vom 25. August 1999 - 8 C 12.98 - BVerwGE 109, 272 <276>, vom 27. September 2017 - 6 C 32.16 - BVerwGE 160, 54 Rn. 19 und vom 16. November 2017 - 9 C 15.16 - BVerwGE 160, 334 Rn. 11).

Unter Beachtung dieser Kriterien verfügt der Gebührengesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen und welche über die Kostendeckung hinausreichenden Zwecke, etwa einer begrenzten Verhaltenssteuerung in bestimmten Tätigkeitsbereichen, er mit einer Gebührenregelung anstreben will (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - BVerfGE 108, 1 <19>; BVerwG, Urteil vom 4. August 2010 - 9 C 6.09 - BVerwGE 137, 325 Rn. 17; allgemein Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S. 87 f., 150 ff.).

Hiervon ausgehend handelt es sich bei der Gebühr nach § 4 Abs. 4 Satz 1 BremGebBeitrG trotz der tatbestandlichen Anknüpfung an eine "gewinnorientierte Veranstaltung" um eine zulässige nichtsteuerliche Abgabe (aa), die insbesondere für eine abtrennbare staatliche Leistung erhoben wird (bb) und die dem Gebührenschuldner - dem Veranstalter - zuzurechnen ist (cc).

aa) Der Umstand, dass § 4 Abs. 4 Satz 1 BremGebBeitrG an eine "gewinnorientierte Veranstaltung" anknüpft, steht der Annahme einer Gebühr nicht entgegen.

Die Klägerin ist der Auffassung, eine solche "Gewinnorientierung" sei Charakteristikum der Steuer, nicht der Gebühr. Der Gewinn als Kerntatbestand der Einkommen- und Gewerbesteuer sei durch die Steuern abschließend ausgeschöpft. Eine Gebühr auf eine Gewinnerwartung sei darum tatbestandlich ein Fehlgriff. Damit wird aber übersehen, dass die Erfüllung der vom Leistungsfähigkeitsprinzip determinierten Steuerschuld keinen Anspruch auf die unentgeltliche Inanspruchnahme besonders zurechenbarer staatlicher Leistungen gewährt. Wer zum Zwecke der Gewinnerzielung in besonderem Maße ein öffentliches Gut (hier die staatliche Sicherheitsvorsorge) in Anspruch nimmt, erhält einen Sondervorteil gegenüber demjenigen, der seinen wirtschaftlichen Erfolg ohne besondere staatliche Mitwirkung erreicht (vgl. Heise, NVwZ 2015, 262 <267>).

bb) Die öffentliche Leistung, an die eine Gebühr anknüpft, muss allerdings eine besondere Leistung sein, die sich von allgemeinen, steuerfinanzierten öffentlichen Leistungen klar abgrenzen lässt (stRspr, vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 11. August 1998 - 1 BvR 1270/94 - NVwZ 1999, 176 <177>; BVerwG, Urteil vom 16. November 2017 - 9 C 15.16 - BVerwGE 160, 334 Rn. 11 m.w.N.).

Eine solche abgrenzbare besondere staatliche Leistung liegt hier vor. Entgegen der Auffassung der Klägerin wird der Veranstalter nicht (anteilig) an den "Kosten für die polizeiliche Gefahrenabwehrtätigkeit als solche" beteiligt. Vielmehr wird die Gebühr für den Mehraufwand erhoben, der aufgrund der zusätzlichen Bereitstellung von Polizeikräften aus Anlass einer konkreten Veranstaltung entsteht, für die auf der Grundlage tatsächlicher Erfahrungen besondere Sicherheitsrisiken prognostiziert werden. Es geht also weder um den allgemeinen Polizeiaufwand der Bremer Polizei noch geht es bei besonders riskanten Veranstaltungen um den polizeilichen Basisaufwand, der sich noch im Rahmen der durchschnittlichen Beanspruchung des staatlichen Sicherheitsapparats bei derartigen Veranstaltungen hält. Vielmehr geht es ausschließlich um einen darüber hinausgehenden, besonderen Aufwand, der aus Anlass einer bestimmten Hochrisiko-Veranstaltung, die zudem auf Gewinnerzielung ausgerichtet sein muss, nach polizeilicher Lagebeurteilung notwendig wird.

Solche Mehrkosten müssen von Verfassungs wegen nicht notwendig dem Steuerzahler angelastet werden. Der Gesetzgeber darf vielmehr eine solche besondere Leistung der polizeilichen Sicherheitsvorsorge von den allgemeinen Kosten der polizeilichen Gefahrenabwehr trennen und sie - soweit die weiteren Voraussetzungen, insbesondere die erforderliche Zurechenbarkeit, vorliegen - der Gebührenpflicht unterwerfen.

Der Abgrenzbarkeit kann nicht entgegen gehalten werden, es gebe eine prinzipielle Sperrwirkung der Verfassungsordnung gegen eine Gebühr im Bereich polizeilicher Aufgabenwahrnehmung. Eine dahin lautende These ist spätestens seit der höchstrichterlichen Rechtsprechung zur Flugsicherheitsgebühr (BVerfG, Kammerbeschluss vom 11. August 1998 - 1 BvR 1270/94 - NVwZ 1999, 176 <177>) überholt (ebenso Heise, NVwZ 2015, 262 <264>). Nicht überzeugend ist auch der Einwand, die der Gebührenpflicht unterworfene Maßnahme der Gefahrenabwehr diene vorwiegend dem Interesse der Allgemeinheit; denn fast alle gebührenpflichtigen Handlungen erfolgen auch oder vorwiegend im öffentlichen Interesse (BVerfG, Kammerbeschluss vom 11. August 1998 - 1 BvR 1270/94 - NVwZ 1999, 176 <177>; BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 - BVerwGE 95, 188 <201>). Der Gebührenfähigkeit der von § 4 Abs. 4 Satz 2 BremGebBeitrG erfassten Leistung (Mehraufwand aufgrund der zusätzlichen Bereitstellung von Polizeikräften) steht auch nicht entgegen, dass diese aus einer Vielzahl von Einzelmaßnahmen besteht und insbesondere auch Kosten für lediglich bereit gehaltene - aber tatsächlich nicht eingesetzte - Reservekräfte umfasst. Das Oberverwaltungsgericht hat hierzu in Auslegung von nicht revisiblem Landesrecht ausgeführt, dass der Bremer Gesetzgeber von dem im Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetz zugrunde gelegten System eigenständiger Amtshandlungen im Einzelfall abrücken und dem neuen Gebührentatbestand einen eigenen Begriff der Amtshandlung zugrunde legen darf, wenn er das aus besonderen Sachgründen für geboten hält. Solche Gründe sieht das Gericht darin, dass das Ausbleiben prognostizierter Gewalthandlungen auch auf der bloßen Bereitstellung von Polizeikräften beruhen könne, da schon das Wissen um entsprechende Sicherheitsmaßnahmen abschreckende Wirkung auf gewaltbereite Personen haben könne (Berufungsurteil <BU>, juris Rn. 43 ff.). Hiergegen ist bundesrechtlich nichts zu erinnern.

Schließlich handelt es sich auch nicht um ohnehin anfallende, nicht abgrenzbare "Sowieso-Kosten" der Polizei. Vielmehr geht es gerade um deren "zusätzlichen", also besonderen Einsatz. Für die auswärtigen Polizeikräfte liegt das von vornherein auf der Hand, da sie speziell für den "Sondereinsatz" aus anderen Bundesländern angefordert werden. Die heimischen Polizeikräfte werden entweder aus dem allgemeinen Polizeivollzugsdienst herausgelöst und mit der Sonderaufgabe "Veranstaltungsschutz" betraut, oder sie werden gar, - wie in der mündlichen Verhandlung näher erläutert wurde - eigens zu diesem Zweck "aus dem Urlaub geholt" (vgl. zur praktischen Handhabung Bernhard, Verantwortlichkeit(en) und Haftung im Sport, 2010, S. 73, 78 f.).

Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. November 1980 - 4 C 71.78 - (Buchholz 445.5 § 28 WaStrG Nr. 2), auf das sich die Klägerin für ihren gegenteiligen Standpunkt beruft, ist hierfür von vornherein unbehelflich; denn es handelt lediglich von der Auslegung des dort einschlägigen einfachen Gesetzesrechts, verhält sich aber nicht zur verfassungsrechtlichen Abgrenzung des Steuerstaatsprinzips.

cc) Der besondere polizeiliche Mehraufwand ist auch gerade dem Veranstalter einer gewinnorientierten Veranstaltung zuzurechnen. Denn dieser zieht aus der Risikominimierung, die der zusätzliche Polizeieinsatz bewirkt, einen (wirtschaftlichen) Sondervorteil. Der Veranstalter einer risikobehafteten Großveranstaltung ist auf die verstärkte Sicherheitsvorsorge angewiesen, und zwar nicht nur am Veranstaltungsort selbst und während der eigentlichen Dauer der Veranstaltung, sondern auch im räumlichen und zeitlichen Zusammenhang mit der Veranstaltung (ebenso etwa Heise, NVwZ 2015, 262 <263, 265>; Klein, GSZ 2018, 175 <178>; Braun, Die Finanzierung polizeilicher Aufgabenwahrnehmung im Lichte eines gewandelten Polizeiverständnisses, 1. Aufl. 2009, S. 280 ff.; a.A. etwa Brüning, VerwArch 2015, 417 <430 f.>; eher kritisch auch Mayer, Polizeikosten im Profifußball, 2018, S. 200 ff.; nach der Nähe zum Veranstaltungsort differenzierend etwa Leines, Die Kostentragung für Polizeieinsätze anlässlich von Fußballspielen, 2017, S. 174 ff.). Denn ohne die zusätzliche Polizeipräsenz bestände das Risiko, dass die Teilnehmer nicht sicher zur Veranstaltung und zurück gelangen. Auch soweit Schäden an der Gesundheit und am Eigentum Dritter entständen, fielen sie letztlich auf den Veranstalter zurück und würden sein Ansehen in der Öffentlichkeit herabsetzen. In letzter Konsequenz wäre gar zu befürchten, dass Gewalthandlungen so eskalieren, dass die Veranstaltung nicht so wie geplant oder gar nicht durchgeführt werden könnte. Da die Gebührenpflicht nach dem Bremer Landesgesetz nur für gewinnorientierte Veranstaltungen besteht, zieht der Veranstalter aus dem verstärkten Polizeieinsatz nicht nur einen - schwer abschätzbaren - ideellen, sondern auch und gerade einen wirtschaftlichen Nutzen. Sein Erfolg beruht auch auf der Sicherheit der Veranstaltung.

Dass der Veranstalter gerade unter dem Gesichtspunkt des Vorteilsprinzips in Anspruch genommen werden sollte, geht aus den Gesetzesmaterialien zu § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG klar hervor (vgl. Mitteilung des Senats vom 22. Juli 2014, Finanzierung von Polizeieinsätzen bei gewinnorientierten Großveranstaltungen, Bürgersch.-Drs. 18/1501, S. 17 ff.). Zwischen ihm als Abgabepflichtigem und der Beklagten besteht ein individuelles Leistungsrechtsverhältnis, wie es für eine verfassungsrechtlich zulässige Gebühr kennzeichnend ist (vgl. auch BVerfG, Urteil vom 6. Juli 2005 - 2 BvR 2335/95 und 2 BvR 2391/95 - BVerfGE 113, 128 <148>). Auf den konkreten (objektiven und subjektiven) Sicherheitsvorteil durch Risikominimierung zugunsten des Gebührenschuldners hat auch das Bundesverfassungsgericht zur Rechtfertigung der Luftsicherheitsgebühr maßgebend abgestellt (BVerfG, Kammerbeschluss vom 11. August 1998 - 1 BvR 1270/94 - NVwZ 1999, 176 <177>). Dieser Gedanke ist ohne Weiteres auf die vorliegende Sachverhaltskonstellation übertragbar. Aus dem polizeilichen Schutz der Veranstaltung und der Sicherheitsvorsorge zur Abwehr drohender Gefahren schöpft der Veranstalter auch hier einen eigenen Nutzen und steht den Kosten damit näher als die Allgemeinheit. Darin unterscheidet sich die hier gebührenpflichtige Tätigkeit der Beklagten von einer allgemein-polizeilichen Aufgabenerfüllung, die nicht einzelnen Begünstigten individuell zurechenbar ist (vgl. dazu etwa VGH Mannheim, Urteil vom 4. April 2003 - 8 S 2702/02 - juris Rn. 30 zur sog. Luftsicherheitsgebühr II für den bewaffneten Schutz von Kontrollstellen und die Bestreifung von Sicherheitsbereichen in Flughäfen).

Die Zurechnung führt schließlich auch nicht dazu, dass "Tür und Tor geöffnet" wird für die Kostenpflichtigkeit der polizeilichen Tätigkeit als solcher (vgl. etwa Beutel, Wirtschaftlich vorteilhafte Gefahrenverursachung, 2014, S. 255 ff.). Zwar besteht - wie oben beschrieben - ein weiter Spielraum des Gesetzgebers; die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer gebührenrechtlichen Neuregelung ist aber in jedem Einzelfall zu prüfen. Die gesamte Polizeiarbeit kann von vornherein schon mangels Abgrenzbarkeit nie gebührenpflichtig werden. Auch im Übrigen unterschätzt die Kritik die begrenzende Wirkung der Gewährleistungen des Verfassungsrechts, insbesondere der Grundrechte. So steht die Schutzpflicht des Staates für Leib und Leben der Bürger (Art. 2 Abs. 2 GG; vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07 u.a. - BVerfGE 121, 317 <356> m.w.N.) von vornherein der Annahme entgegen, Einzelaspekte der allgemein polizeilichen Tätigkeit könnten beliebig verselbstständigt und als gebührenpflichtige Leistungen ausgestaltet werden. Ferner ist anerkannt, dass eine Gebührenpflicht nicht von der Durchführung einer Versammlung abhalten darf, die in den Schutzbereich des Art. 8 GG fällt. Deshalb dürfen dem Veranstalter keine Gefahrentatbestände zugerechnet werden, die nicht von ihm, sondern im Zusammenhang mit der Versammlung eigenständig durch Dritte geschaffen werden (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 25. Oktober 2007 - 1 BvR 943/02 - BVerfGK 12, 354 Rn. 39 f.). Ähnliche Sperrwirkungen können, ohne dass der vorliegende Fall insoweit Anlass zur Vertiefung bietet, auch andere Grundrechte entfalten (zu Art. 4 Abs. 1 GG vgl. etwa das Beispiel nach Heise, NVwZ 2015, 262 <267>: Polizeischutz einer Synagoge). Zwar stellt sich die Zurechnungsfrage hinsichtlich einer gewinnorientierten Großveranstaltung, die nicht in den Anwendungsbereich des Art. 8 Abs. 1 GG (vgl. zum verfassungsrechtlichen Versammlungsbegriff BVerfG, Kammerbeschluss vom 12. Juli 2001 - 1 BvQ 28/01 und 1 BvQ 30/01 - NJW 2001, 2459 <2460>), sondern des Art. 12 Abs. 1 GG fällt, bei der die Veranstaltergebühr auf den Eintrittspreis umgelegt werden kann, wesentlich anders dar (Gusy, DVBl 1996, 722 <726 f.>). Dennoch kann die Umlegung des (zusätzlichen) Polizeiaufwandes aber auch dort an Verhältnismäßigkeitsgrenzen stoßen; hierauf wird noch zurückzukommen sein.

d) Die Gebühr nach § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG steht auch in keinem Wertungswiderspruch zum Polizeirecht. Der Veranstalter wird nicht polizeirechtlich als Störer der öffentlichen Sicherheit, sondern ausschließlich gebührenrechtlich als Nutznießer der verstärkten Polizeipräsenz in Anspruch genommen (aa); eine solche gebührenrechtliche Inanspruchnahme des Nichtstörers verbietet das Verfassungsrecht nicht (bb), sofern die Gefahr von "Doppelabrechnungen" für dieselbe staatliche Leistung vermieden wird (cc).

aa) Die Gebührenvorschrift des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG will den Veranstalter nicht als polizeirechtlichen Störer, etwa als Zweckveranlasser einer Störung, in Anspruch nehmen. Insbesondere die Entstehungsgeschichte spricht klar dagegen. Der Bremer Gesetzgeber hielt die Begründung der polizeirechtlichen Verantwortlichkeit von Großveranstaltern über die Theorie der Zweckveranlasserschaft für zu umstritten und wollte gerade deshalb eine Regelung nach allgemeinem Gebührenrecht unter dem Gesichtspunkt des Vorteilsprinzips schaffen (vgl. Mitteilung des Senats vom 22. Juli 2014, Finanzierung von Polizeieinsätzen bei gewinnorientierten Großveranstaltungen, Bürgersch.-Drs. 18/1501, S. 15 ff.).

Vor diesem Hintergrund können die umstrittenen Fragen im Zusammenhang mit der polizeirechtlichen Verantwortung des Veranstalters einer Risikoveranstaltung offen bleiben. So wird in Literatur und Rechtsprechung die Auffassung vertreten, dass eine Zweckveranlassung des Veranstalters dadurch ausscheidet, dass der polizeirechtliche Wirkungs- und Zurechnungszusammenhang durch das Hinzutreten des eigenverantwortlichen Handelns Dritter - Gewalthandlungen durch Störer - unterbrochen wird (so etwa VGH Mannheim, Urteil vom 18. Juni 1979 - I 47/79 - juris Rn. 27 zum früheren § 81 Abs. 2 Satz 1 PolG BW; offen gelassen durch OVG Hamburg, Beschluss vom 13. April 2012 - 4 Bs 78/12 - NJW 2012, 1975 <1978 f.> zur Inanspruchnahme eines Fußballvereins als Nichtstörer im Sinne von § 10 Abs. 1 SOG HH), während andere den Veranstalter einer Risikoveranstaltung sogar als Verhaltensverantwortlichen ansehen, weil er mit der "Eröffnung einer imponderablen Gefahrenquelle Raum für Störungen durch Dritte und eine Gefahr ganz eigener Art schaffe" (Beutel, Wirtschaftlich vorteilhafte Gefahrenverursachung, 2014, S. 327; ähnlich Buchberger/Sailer, in: Handbuch des Polizeirechts, 6. Aufl. 2018, M Rn. 204, vgl. aber auch Rn. 215). Nach wiederum anderer Auffassung ist zwar von einer Veranstalterverantwortlichkeit auszugehen; diese soll aber nicht automatisch zur Kostentragungspflicht führen (Götz/Geis, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 16. Aufl. 2017, § 9 Rn. 32; vgl. zur Thematik auch Heise, NVwZ 2015, 262 <263>; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018, Rn. 246 ff.; Brüning, VerwArch 2015, 417 <420 ff.> und Wienbracke, DVBl 2019, 344 <346>, jew. m.w.N.).

bb) Entgegen der Auffassung der Klägerin gibt es keinen verfassungsrechtlichen Grundsatz, der es gebieten würde, Polizeikosten stets nur dem Störer oder solchen Personen aufzuerlegen, die nach den Vorschriften des Polizeigesetzes an der Stelle des Störers in Anspruch genommen werden können. Die polizeirechtliche Störerhaftung kann vielmehr neben der gebührenrechtlichen Inanspruchnahme zur Anwendung kommen, vorausgesetzt es besteht ein "besonderes Näheverhältnis" des Gebührenschuldners, das die Zurechnung begründet (ebenso VGH Mannheim, Urteil vom 18. Juni 1979 - I 47/79 - juris Rn. 27; Schenke, NJW 1983, 1882 <1884>; Götz, DVBl 1984, 14 <18>; Heise, NVwZ 2015, 262 <263>; Mayer, Polizeikosten im Profifußball, 2018, S. 177).

cc) Wenngleich ein Veranstalter grundsätzlich auch für solche Kosten in Anspruch genommen werden darf, für die ein Dritter als polizeirechtlicher Störer (Veranlasser) verantwortlich ist, muss zur Vermeidung einer unzulässigen Überdeckung aber in jedem Fall eine "Doppelabrechnung" ein und derselben Leistung gegenüber dem Störer und dem Veranstalter vermieden werden. Auf diese Frage wird im Zusammenhang mit der konkreten Kostenhöhe noch zurückzukommen sein (s.u. unter 5 c). Demgegenüber war es von Bundesrechts wegen nicht geboten, alle diejenigen Kosten im Gebührentatbestand von vornherein unberücksichtigt zu lassen, die die Polizei theoretisch von einzelnen Störern verlangen könnte, wenn es dafür passende Tarifstellen in dem einschlägigen Bremer Polizeikostenrecht gäbe. Ein derart weitgehender Ansatz ließe unberücksichtigt, dass der Veranstalter nicht nur von der Polizeipräsenz als solcher profitiert, sondern auch von dem Einschreiten gegen einzelne Täter, die aus Anlass der Veranstaltung die öffentliche Sicherheit und damit auch den reibungslosen Ablauf der Veranstaltung stören.

e) § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG genügt sowohl hinsichtlich der einzelnen unbestimmten Rechtsbegriffe "Gewalthandlungen", "erfahrungsgemäß zu erwarten", "vor, während oder nach der Veranstaltung", "Zugangs- oder Abgangswege", "zusätzliche" Bereitstellung von Polizeikräften (aa) als auch hinsichtlich der Gebührenbemessung (bb) und der Gebührenhöhe (cc) nach der den Senat bindenden Auslegung durch das Berufungsgericht den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes; die hieran geübte Kritik der Klägerin greift nicht durch (dd).

Das Berufungsgericht stellt zutreffend klar, dass die Anforderungen an die Bestimmtheit einer Norm nicht generell und abstrakt festgelegt werden können, sondern von verschiedenen Umständen, wie Eigenart des Regelungsgegenstandes, Zweck der Norm sowie Ausmaß der Grundrechtsbetroffenheit, abhängen (BU, juris Rn. 51 unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschlüsse vom 18. Mai 1988 - 2 BvR 579/84 - BVerfGE 78, 205 <212 f.>, vom 24. Juni 1993 - 1 BvR 689/92 - BVerfGE 89, 69 <84 f.> und vom 6. Juni 2006 - 2 BvR 1349/05 - BVerfGK 8, 183 Rn. 38). Ein solcher Umstand kann beispielsweise auch der eingeschränkte Adressatenkreis einer Regelung sein, bei dem gewisse praktische Erfahrungen oder Fachkenntnisse vorausgesetzt werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - Buchholz 451.223 ElektroG Nr. 5 Rn. 27 m.w.N.). Auch die Kumulation mehrerer unbestimmter Rechtsbegriffe in einer Norm ist zulässig (BVerfG, Kammerbeschluss vom 24. Juli 2017 - 2 BvR 1487/17 - NVwZ 2017, 1526 Rn. 38).

Im Abgabenrecht braucht der Gesetzgeber nicht jede einzelne Frage zu entscheiden und ist hierzu angesichts der Kompliziertheit der zu erfassenden Vorgänge oft nicht in der Lage. Vielmehr ist es Sache der Verwaltungsbehörden und Gerichte, die bei der Gesetzesanwendung mangels ausdrücklicher Regelungen auftauchenden Zweifelsfragen mit Hilfe der anerkannten Auslegungsmethoden zu beantworten. Die Auslegungsbedürftigkeit nimmt einer gesetzlichen Regelung noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. November 1988 - 1 BvR 243/86 - BVerfGE 79, 106 <120>). Abgabenrechtliche Regelungen müssen allerdings so bestimmt sein, dass der Abgabepflichtige die auf ihn entfallende Abgabe - in gewissem Umfang - vorausberechnen kann. Bei Abgaben mit dem unmittelbaren Zweck einer Kostendeckung bedarf es aber nicht zwingend der tatbestandlichen Bestimmung eines Abgabesatzes. Hinreichende Bestimmtheit kann vielmehr auch hergestellt werden, indem die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten normiert werden. Das Bestimmtheitsgebot fordert im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt (stRspr, vgl. nur BVerfG, Kammerbeschluss vom 30. Mai 2018 - 1 BvR 45/15 - NVwZ 2019, 57 Rn. 16 f. sowie Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. - BVerfGE 108, 186 <235 f.>, jew. m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 12. Juli 2006 - 10 C 9.05 - BVerwGE 126, 222 Rn. 29 f.).

aa) Das Berufungsgericht ist ohne Rechtsverstoß zu dem Ergebnis gekommen, dass sämtliche Tatbestandsmerkmale des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG auslegungsfähig und mit herkömmlichen Auslegungsmethoden bestimmbar sind (BU, juris Rn. 53 ff.).

Soweit das Berufungsgericht - wie hier - Landesrecht ausgelegt und angewendet hat, ist das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich daran gebunden (§ 137 Abs. 1 VwGO, § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO). Allerdings stellen das Rechtsstaatsprinzip, insbesondere der Vorrang des Gesetzes und die Bindung an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG), und das im allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verankerte Willkürverbot eine unübersteigbare bundesrechtliche Grenze jeder Art des Verwaltungshandelns und der Rechtsprechung dar. Demgemäß hat sich das Bundesverwaltungsgericht insbesondere die Prüfung vorbehalten, ob sich das Instanzgericht bei der Anwendung und Auslegung irrevisiblen Rechts so weit vom zugrunde liegenden Gesetz entfernt hat, dass der Zusammenhang mit dem Gesetz nicht mehr hinreichend erkennbar und unter keinem denkbaren Gesichtspunkt - auch nicht als richterliche Rechtsfortbildung - verständlich ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Januar 2008 - 9 B 81.07 - Buchholz 401.0 § 171 AO Nr. 1 Rn. 8 m.w.N.). Diese Grenze ist hier nicht überschritten.

(1) Das Berufungsgericht versteht unter "Gewalthandlungen" die Anwendung körperlicher Gewalt gegen Personen oder Sachen, also einfache Körperverletzungen (§ 223 StGB) oder Sachbeschädigungen (§ 303 StGB), aber auch Straftaten wie besonders schweren Landfriedensbruch (§ 125a StGB). Dies ergebe sich aus der Gesetzgebungsgeschichte und aus der Norm selbst. Die zu erwartenden Gewalthandlungen ("Gewaltdelikte") müssten zudem mengenmäßig ein Ausmaß erreichen, das die Polizei zu erhöhten Vorkehrungen veranlasst, so dass ein im Vergleich zum Verlauf einer friedlichen Veranstaltung erhöhter Kräfteaufwand erforderlich wird (BU, juris Rn. 54 f.).

Die Klägerin ist stattdessen der Auffassung, dass nur "besonders qualifizierte Gewalthandlungen" erfasst werden, auch enthalte die Auslegung in Bezug auf das mengenmäßige Ausmaß einen Zirkelschluss. Diese Kritik greift nicht durch. Die nachvollziehbar auf den Wortlaut und die Entstehungsgeschichte gestützte Auslegung durch das Berufungsgericht sprengt weder die Wortlautgrenze noch ist sie willkürlich oder zirkulär. Sie führt insbesondere nicht dazu, dass die Polizei ermächtigt wird, selbst die Voraussetzungen für die Gebührenpflicht herbeizuführen, indem sie einen erhöhten Kräfteaufwand betreibt. Denn es kommt nicht auf das tatsächliche Verhalten der Polizei an, sondern auf die rechtliche Bewertung, ob angesichts des Ausmaßes der zu erwartenden Gewalthandlungen ein erhöhter Kräfteaufwand veranlasst war.

(2) Hinsichtlich der Merkmale "erfahrungsgemäß" und "Bereitstellung" ist der Senat ebenfalls an die willkürfreie Auslegung durch das Berufungsgericht gebunden.

Danach verlangt das Merkmal "erfahrungsgemäß" das Vorliegen konkreter Erfahrungswerte, also nachprüfbarer Tatsachen, die aus der maßgeblichen Ex-ante-Sicht der die Prognose anstellenden Polizeibehörde dafür sprechen, dass Gewalthandlungen zu erwarten sind. Grundlage der Prognose seien polizeiliche Erfahrungen und Risikoanalysen in Bezug auf vergleichbare Veranstaltungen, insbesondere auch aus früheren Geschehensabläufen. Es komme nicht darauf an, dass der Betroffene über dieselben Erfahrungswerte und Erkenntnisse wie die handelnde Behörde verfüge (BU, juris Rn. 56). Entgegen der Auffassung der Klägerin ermöglicht diese Auslegung keine willkürliche Handhabung der Vorschrift. Das "Erfahrungswissen" der Polizei ist kein Geheimwissen, sondern knüpft - wie vom Berufungsgericht ausdrücklich betont - an Tatsachen und die damit verbundene gerichtliche Kontrollmöglichkeit an. Zudem wird über Großveranstaltungen der im Gebührentatbestand genannten Art regelmäßig umfangreich in den Medien berichtet; speziell zur Thematik "Fußball und Gewalt" ist auf die allgemein zugänglichen ZIS-Jahresberichte (Zentrale Informationsstelle Sporteinsätze) hinzuweisen. Im Übrigen räumt die Klägerin selbst ein, dass sie über vergleichbare Bewertungsverfahren wie die Polizei zur Risikoeinschätzung von Fußballspielen verfügt, die sich ebenfalls an den Ampelfarben orientieren, und dass sich die Einschätzungen der Fußballvereine vielfach mit den polizeilichen Einschätzungen decken.

Unter "Bereitstellung" versteht das Berufungsgericht - wie oben bereits im Zusammenhang mit der Zurechnung ausgeführt wurde - die bei der jeweiligen Veranstaltung zum Einsatz gelangten heimischen und auswärtigen Polizeikräfte sowie bereitgehaltene Reservekräfte.

(3) Auch die Tatbestandsmerkmale "vor, während oder nach der Veranstaltung am Veranstaltungsort, an den Zugangs- oder Abgangswegen oder sonst im räumlichen Umfeld" hat das Oberverwaltungsgericht willkürfrei mit der Folge der revisionsrechtlichen Bindungswirkung dahin ausgelegt, dass durch sie ein räumlicher und zeitlicher Zusammenhang zwischen den zu erwartenden Gewalthandlungen und der Veranstaltung hergestellt sein muss. Mit "Zu- und Abgangswege" seien sämtliche zur An- und Abreise genutzte Verkehrswege in den Stadtgemeinden gemeint, mit "im räumlichen Umfeld" auch sonstige Örtlichkeiten im Bereich der Stadtgemeinden, an denen erfahrungsgemäß im Zusammenhang mit der Veranstaltung Gewalthandlungen zu erwarten seien; der zeitliche Zusammenhang müsse sich nicht zwingend auf den Veranstaltungstag beschränken, sondern könne sich etwa bei einer Abendveranstaltung auch über den Tag hinaus erstrecken (BU, juris Rn. 58 f.).

Die Klägerin bringt hiergegen vor, der räumliche und zeitliche Rahmen sei nicht nur von Bedeutung dafür, ob die Gebührenpflicht dem Grunde nach ausgelöst werde, sondern sei durch § 4 Abs. 4 Satz 2 BremGebBeitrG untrennbar mit der Gebührenhöhe verknüpft, da die Berechnung des Mehraufwandes von der "zusätzlichen Bereitstellung von Polizeikräften" abhänge, so dass eine räumliche und zeitliche Ausweitung unmittelbar zu einer Erhöhung der Gebührenlast führe. Dem kann so nicht gefolgt werden. In erster Linie betrifft die Frage des räumlichen und zeitlichen Zusammenhangs die Frage des Entstehens der Gebührenpflicht dem Grunde nach. Diese entsteht nur dann, wenn es erfahrungsgemäß im räumlichen und zeitlichen Zusammenhang mit der Veranstaltung zu Gewalthandlungen kommt. Ist dies nicht der Fall, da Erfahrungswerte für Gewalthandlungen völlig fehlen oder zwar vorliegen, aber entweder nicht im räumlichen und zeitlichen Zusammenhang mit der Veranstaltung stehen oder nicht ein solches Ausmaß aufweisen, dass sie einen erhöhten Polizeikräfteaufwand erfordern, so greift die Gebührenpflicht von vornherein nicht ein. Die spätere Gebührenhöhe bemisst sich demgegenüber nach dem tatsächlichen Mehraufwand für die zusätzliche Bereitstellung von Polizeikräften anhand der dafür vorgesehenen Bemessungskriterien. Eine vergleichbar enge Anknüpfung an den räumlichen und zeitlichen Zusammenhang sieht das Gesetz insoweit nicht vor. Eine gewisse (mittelbare) Verknüpfung ergibt sich zwar dadurch, dass die Anzahl der bereitgestellten Polizeikräfte sowie deren Einsatzdauer erforderlich sein müssen. Beides ist aber gerichtlich überprüfbar (BU, juris Rn. 66), worauf noch im Zusammenhang mit der Gebührenhöhe näher einzugehen ist. Sollten Polizeikräfte also zu Zeiten und/oder an Orten ohne erkennbaren Zusammenhang zur Veranstaltung eingesetzt worden sein, dürfen hierfür keine Kosten erhoben werden. Eine Unbestimmtheit der Tatbestandsmerkmale ergibt sich unter diesem Gesichtspunkt nicht.

Die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob auch Gewalthandlungen von Personen, die in keiner Beziehung zum Veranstalter stehen, erfasst werden, stellt sich so ebenfalls nicht, da es auf eine solche Beziehung nicht ankommt. Maßgeblich ist allein ein räumlicher und zeitlicher Zusammenhang mit der Veranstaltung als Anlass für die Gewalthandlungen, nicht aber eine darüber hinausgehende Beziehung zum Veranstalter.

(4) Im Ergebnis hat das Berufungsgericht auch die weiteren Tatbestandsmerkmale des § 4 Abs. 4 Satz 1 ("Einsatz von zusätzlichen Polizeikräften vorhersehbar erforderlich wird") und Satz 2 BremGebBeitrG (Berechnung der Gebühr nach dem Mehraufwand "aufgrund der zusätzlichen Bereitstellung von Polizeikräften") - unter Rückgriff auf die Entstehungsgeschichte der Norm - für den Senat bindend ausgelegt; auch insoweit ist keine Willkür feststellbar. Zwar enthält der Gesetzeswortlaut keine näheren Angaben zur jeweiligen Vergleichsgröße. Nach der Auslegung des Berufungsgerichts liegt aber ein erhöhter polizeilicher Kräfteaufwand nur dann vor, wenn der für eine größere Veranstaltung vergleichbarer Art bei friedlichem Verlauf erforderliche Kräfteaufwand überschritten wird (BU, juris Rn. 57). Wenngleich erst im Zusammenhang mit der konkreten Berechnung des Mehraufwandes und nicht bereits auf der abstrakten Ebene der Auslegung des Gebührentatbestandes erläutert es genauer, was es unter einer solchen "Veranstaltung vergleichbarer Art bei friedlichem Verlauf" versteht (BU, juris Rn. 94): Seien - wie hier - mehrere vergleichbare Veranstaltungen vorhanden, sei es sachgerecht, aus diesen einen Durchschnittswert zu bilden, zumal der Landesgesetzgeber ein Abstellen auf einen Durchschnittswert aller vergleichbaren Veranstaltungen beabsichtigt habe, wie die Beispielsrechnung auf Seite 20 der Mitteilung des Senats vom 22. Juli 2014 (Bürgersch.-Drs. 18/1501) zweifelsfrei belege.

Soweit die Klägerin bemängelt, die Polizei habe es unkontrollierbar in der Hand, die Gebührenpflicht auszulösen und die Höhe der Zusatzkosten zu beeinflussen, verbleibt dies im Bereich des Spekulativen. Der Veranstalter einer gewinnorientierten Großveranstaltung verfügt regelmäßig selbst - und so auch hier - über bestimmte Bewertungsverfahren zur Risikoeinschätzung seiner Veranstaltung. Im Übrigen unterliegt sowohl die von der handelnden Polizeibehörde anzustellende Gefahrenprognose als auch die polizeiliche Erfahrung einer nachträglichen gerichtlichen Kontrolle. Dass die Befürchtung der Klägerin unberechtigt ist, zeigt sich nicht zuletzt beispielhaft daran, dass das Bundesligaspiel vom 19. November 2017, für das die Beklagte zunächst ebenfalls eine Gebührenpflicht angekündigt hatte, später kurzfristig "von rot auf grün" umgestuft worden ist.

bb) Auch die Kriterien für die Gebührenbemessung sind hinreichend bestimmt.

Die Gebührenbemessung ist im Gesetz nicht abschließend vorgegeben. Nach § 4 Abs. 4 Satz 4 BremGebBeitrG kann die Gebühr entweder nach den tatsächlichen Mehrkosten oder als Pauschalgebühr berechnet werden. Die entsprechende Ermächtigung hierzu findet sich in § 3 Abs. 1 BremGebBeitrG, demzufolge der Senat die Kostentatbestände und die Kostensätze durch Rechtsverordnung festsetzen darf. Auf dieser Ermächtigung beruht Nr. 120.60 Anl. zu § 1 InKostV, wonach beim Einsatz des Polizeivollzugsdienstes nach § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG die "Abrechnung nach tatsächlichem Aufwand, soweit möglich nach Maßgabe der Nummern 120.10 bis 120.16 (erfolgt)". Weiter heißt es: "Auslagen werden gesondert erhoben." In den in Bezug genommenen Nummern 120.10 bis 120.16 Anl. zu § 1 InKostV sind Stundensätze für eingesetzte Beamte nach der Allgemeinen Kostenverordnung sowie Kilometersätze für jeden angefangenen Kilometer je eingesetzte Kraftfahrzeuge vorgesehen.

Das Berufungsgericht sieht die verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen trotz der variablen, weitgehend außerhalb der Einwirkungssphäre des Gebührenschuldners liegenden Bemessungsfaktoren angesichts der Komplexität des Sachverhalts und der Dynamik bei Großveranstaltungen als (noch) gewahrt an; eine exaktere gesetzliche Normierung sei nicht möglich (BU, juris Rn. 64). Bei den Kosten für auswärtige Polizeikräfte handele es sich nicht um Personal- oder Sachkosten, die wie Kosten für heimische Einsatzkräfte durch Bemessungsfaktoren hätten geregelt werden müssen. Vielmehr stellten sie Auslagen dar, die nach der "Verwaltungsvereinbar